A magyar alkotmány, amely lényegében a rendszerváltás előtti alaptörvény 1989-es módosítása nyomán alakult ki, tartalmazta, hogy „a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát”. A 2011-ben elfogadott Alaptörvény viszont így ír: „…a felsőoktatási intézmények a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket törvény szabályozza. Az állami felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjét törvény keretei között a Kormány határozza meg, gazdálkodásukat a Kormány felügyeli”. Az új megközelítés nyilvánvalóan leszűkíti az egyetemi autonómiát, kiemelve abból a szervezetalakítást és a gazdálkodást.

A következőkben a magyar felsőoktatási törvények jellemzőit tekintjük át röviden (lásd részletesebben Polónyi, 2017).

Az államszocializmus utolsó oktatási törvénye 1985-ben született, ebben a felsőoktatás célja a gazdaság igényei szerinti szocialista szakemberképzés volt. A rendszerváltás idején kormányzó utolsó kommunista kormány a 1990. évi törvényében már elhagyta a szocialista jelzőt, csak felsőfokú szakemberképzésről írt. A rendszerváltás utáni első polgári kormány törvénye a felsőfokú szakemberképzés mellett az értelmiségi létre nevelésről is ír, és az 1996-os baloldali koa­líciós kormány törvénymódosítása is hasonló szellemű. A 2005. évi baloldali kormány törvényében az értelmiségi képzési feladatok mellett megjelenik a munkaerőpiac igényeinek megfelelő képzés. Az újabb konzervatív kormány 2011. évi felsőoktatási törvényében az értelmiségi szó egyszer sem szerepelt, mint ahogy a műveltség szó sem, viszont az előkészítő anyagokban a munkaerőpiacnak meg nem felelő felsőoktatás igen erőteljes hangsúlyt kapott.

A felsőoktatás céljainak átalakulásával párhuzamosan az intézményi autonómia is módosul. Az 1993-as törvény egy klasszikus humboldti egyetemet definiál lényegében teljes akadémiai és jelentős gazdasági, szervezeti autonómiával. 1996-ban a gazdasági autonómiát jelentősen megkurtítják azzal, hogy a felsőoktatási intézményt központi költségvetési szervnek nyilvánítják, s gazdálkodási, különösen vagyongazdálkodási szabadságát radikálisan korlátozzák, központi engedélyhez kötik. Az ezredfordulón a konzervatív kormány az akadémiai autonómián szűkít, amikor az egyetemi tanári kinevezést akkreditációs bizottsági engedélyhez köti, a felsőoktatási felvételt pedig központi rendszerré alakítja, megszüntetve az intézmények önálló felvételi tevékenységét. A 2005. évi baloldali kormány a gazdasági autonómiát jelentősen kibővíti, s az intézményeket a gazdálkodói egyetem vezetési, szervezeti és gazdálkodási szabályai felé mozdítja el, de az akadémiai autonómia korábban kialakult rendszerén nem változtat. A 2011‑es konzervatív kormány ismét radikálisan beszűkíti a gazdasági autonómiát, és az akadémiai autonómián is szorít azzal, hogy a szakalapítást minisztériumi engedélyhez köti. A második ciklusát töltő konzervatív kormány pedig 2015-ben bevezeti a kancellári rendszert – ezzel radikálisan csökkentve a rektor döntési jogkörét, a szenátusét pedig lényegében csupán szimbolikussá téve.

A magyar fejlődési utat tehát úgy is interpretálhatjuk, hogy a felsőoktatás-politika a rendszerváltást követő huszonöt évben mintegy végigrohan azon a fejlődési pályán, amelyet a fejlett országok felsőoktatása több mint fél évszázad alatt járt be, s túl is szalad azon (mint az egyik nem túl régen távozott – a felsőoktatást is felügyelő – miniszter mondta a központosítással kapcsolatban: „túltolták a biciklit”).

Az állam törekvésének mind Nyugaton, mind Keleten az az indoka, hogy a tömegessé vált felsőoktatás egyre fontosabbá válik a politikai szféra számára: a kormányzatnak mind nagyobb aggodalmat jelent az egyre növekvő felsőoktatással kapcsolatos kiadás, ezért minden eddiginél jobban érdekeltté válik abban, hogy mind a hallgatók, mind pedig a kutatások szempontjából befolyásolja a felsőoktatási intézmények termékkínálatát (Bleiklie–Kogan, 2007).

Az egyetemet mint bürokratikus szervezetet Magyarországon az államszocialista korszak alakította ki (alakította újjá); főképp azzal, hogy a kormányzat tervezési bürokráciája szabta meg az egyetemek pályáját és mozgáslehetőségeit. Az egyetem mint önkormányzat eredetileg leginkább azokhoz a szervezetekhez hasonlított, amelyek – beékelődve a kapitalizálódó társadalmakba (még inkább megelőzve azokat) – önszerveződő társadalmi egységként keletkeztek. A magyar fejlődésben ez a rendszerváltozást követően a párt és pártállam összeomlása nyomán, a felső és belső kontroll megszűnésével alakul ki.

Mára azonban a fejlett országokban az egyetemek kezdenek hasonlítani a vállalkozásokhoz. (Bár, mint Hrubos Ildikó figyelmeztet: az, amit az egyetemek folytatnak, legföljebb gazdálkodás a rendelkezésükre bocsátott, túlnyomórészt állami forrásokkal, nem pedig vállalkozás [Hrubos, 2004].) Az egyetemek nem váltak kis- vagy középvállalkozásokká, ahogy a privatizáció hívei egykor szorgalmazták (Neave, 1988).

A nagy egyetemi összevonások időszakában (Európa-szerte az 1980–90-es években; Magyarországon az ezredfordulón, lásd erről: Híves et al., 2019) még senki sem gondolt azokra a szervezeti fejleményekre, amelyek fokozatosan kibontakoztak. A számos kényszerű vagy menekülésszerű csatlakozás eredményeképpen néhány magyarországi egyetemnek szerteágazó, trösztszerű szervezete lett (Teperics, 2005; Rechnitzer–Smahó, 2011). A működést alcentrumok kialakulása tette lehetővé, amelyekben összeszövődtek az egyetem-tröszt különféle tevékenységei és a gazdaság velük együttműködő egységei.

A nagyvállalati szervezet kibontakozása mély nyomokat hagy az egyetem belső világában. Az egyetemet eredetileg alkotó csoportok helyzete megváltozik.

A hallgatók és a mögöttük álló társadalmi csoportok gazdasági és politikai elvárásai meghatározó szerepet játszanak a nagyvállalattá fejlődésben (úgy is mint hajtóerő, de úgy is mint akadályozó tényező). Ugyancsak sok példát hoztak föl és következtetést vontak le a vonatkozó publikációk az egyetemi adminisztrátorok fölértékelődéséből (Reed, 1999; Deem et al., 2007). A menedzserizmus, a nagyvállalattá váló egyetemek ideológiája, jórészt hozzájuk fűződik.

A posztszocialista „egyetemvállalat” előtt korántsem szabad a piac. Ezt a pia­cot – mint bármely állami nagyvállalatét – maga az állam osztja föl. Ahelyett, hogy versenybe bonyolódnának a szolgáltatásaikkal, kialakították és akár állami segítséggel biztosítják is maguknak a piacot, amelyen „szolgáltatási monopóliumuk” van (Híves et al., 2000; Kozma et al., 2000).

Az állami nagyvállalatoknak – legalábbis Magyarországon – nincs igazi versenytársuk, már csak szolgáltatási monopóliumuk miatt sem. Legföljebb a nemzetközi versenyben méretnek meg, vagy akkor, ha idegen szolgáltató kap lehetőséget a behatolásra a hazai piacon. Az egyetemek mint állami nagyvállalatok azonban megúszták az efféle behatolást. És úgy látszik, a Bologna-folyamat keretében megszilárduló nemzeti felsőoktatási rendszerek az európai felsőoktatási térséget is garantálják – mint egyfajta szellemi vámhatárt.

Ahogy megnyíltak Magyarország korábban államilag lehatárolt piacai – hogy beengedjék, sőt hívják a nemzetközi vállalatóriásokat –, úgy indultak meg egy korábbinál engedékenyebb kormányzati légkörben, nemegyszer önkormányzati támogatással, a már említett fél-felsőoktatási vállalkozások. Bár ezek a képzések ún. piaci alapon szerveződtek, ez a „piaci alap” azonban végső soron ugyancsak állami pénzt jelentett. A települési (városi) önkormányzatok főiskolát alapító törekvései szintén állami forrásokra nyúltak vissza.

A gazdasági szabadság eszméje (neoliberalizmus) különösen azokat a területeket uralta, amelyek korábban tervgazdasági felügyelet alatt állottak. Bürokratikus tervezés helyett piaci környezetet és hatásokat vártak, amelyek eredményeképpen a (népgazdasági) tervezés vállalati tervezéssé és stratégiaformálássá volt átalakulóban. Ebben a légkörben az egyetemek irányítása is megváltozott. Az 1990-es évek végére már eléggé egyértelmű volt a „gazdálkodó egyetem” modelljének kirajzolódása (Hrubos, 2004).

A 2000-es évek első évtizedének kezdetére azonban a magyar politika sajátos konzervatív fordulata elsöpörte a gazdálkodó egyetem modelljét.

Szabó Tibor 2014-ben áttekintette a felsőoktatási törvényeket a vezetés szempontjából. Megállapította, hogy az államszocialista időszak utolsó oktatási törvényében (1985. évi oktatási törvény) még egyszerre szerepel a titkár (főtitkár) és a hivatalnok (gazdasági vezető), jelezve a felsőoktatási intézmény félig egyesület, félig hivatal státusát. Az állami befolyás erős, a rektoron, rektorhelyetteseken és az említett két vezetőn kívül a dékánok is miniszteri jóváhagyással nevezhetők ki. Az 1993-as felsőoktatási törvény a hivataliból az egyesületi modell irányába tolja vissza a menedzsmentszerkezetet. A vezetők, a gazdasági vezető kivételével választottak, kiválasztásuk belső szabályok szerinti. A 2005-ös törvény már számos ponton szakít az egyesületi modellel, elsősorban professzionalizálási célból. Az akkorra már tömegoktatássá vált felsőoktatás tapasztalatait értékelve arra a vélelemre épít, hogy az egyesületi modell színvonalas tömegtermelésre alkalmatlan.

2010-től azután fordulat következett be a fenntartó és az intézmények viszonyában, mert az üzleties menedzsmenteszközök egyértelműen kudarcot vallottak. A felsőoktatás területén – de sok más területen is – az alkalmazott forprofit technikákat száműzték. Szabó (2014, 23.) megfogalmazásában: „Az irányító szervek úgy vélik, hogy az egyértelmű alá- és fölérendeltség helyett a mellérendelt viszonyok gyengék. Nekik nincs elég szellemi erejük (az üzleties megközelítések elméletében és gyakorlatában járatlanok) és motivációjuk (a fenntartó is nonprofit, azaz gyengén motivált) a megfelelő teljesítménymenedzsment-rendszerek működtetéséhez. Az intézmények ugyanakkor már elég gyakorlottak ahhoz, hogy a pongyolán megfogalmazott szabályok alól kibújhassanak, bármilyen felelősségre vonást elkerüljenek. Ezért a bizalomra, közös értékekben hívő, hosszú távú elképzelésekre alapozott kapcsolat kevésbé hatékony, mint a szankciókra, egyoldalú, nem magyarázott elhatározásokra, állandó fenyegetettségre épülő »hagyományos modell«.” Szabó úgy véli, hogy „lényegében a (piaci) szocializmus-menedzsment elveihez és technikáihoz nyúl vissza a 2015-ös kancellári modell, amelynek feltételezése, hogy a felsőoktatás bonyolult viszonyrendszere egyszerű eszközökkel menedzselhető. Pusztán egy kiválasztott és az intézményi érdekcsoportoktól független vezető megoldja a hatékonysági problémákat. A (magyar) kancellári modellben a kancellár rektori hatásköröket vesz át, illetve korlátoz, a feltételezetten helytelenül működő intézményeket »igazítja el«, kizárva az »akadémiai vezetőket« az érdemi döntésekből, s a rektori hatásköröket megkurtítva. A modell indoklásában nagy hangsúlyt kap a tulajdonosi szerep erősítése, az intézményi belső szolgáltatások jó színvonalú működtetésére azonban sem érdekeltségi rendszert, sem kontrollmechanizmusokat nem tartanak szükségesnek.” (Szabó, 2014, 25.)

Egy futó összehasonlításból – amely az angliai, a francia- és a németországi gyakorlatot vetette össze (Kozma–Rébay, 2006, 16–48.) – annyi kiderült, hogy a felsőoktatási akkreditációnak eltérő modelljei vannak/lehetségesek. Annak a vizsgálódásnak az időpontjában – az 1990-es évek végén – még úgy tűnt, hogy nyitva áll az út egy bürokratikusabb (francia) vagy egy piacosabb (angol) gyakorlat előtt. Amikor azonban a kutatók a kelet-közép-európai akkreditációs politikákat összehasonlították, merőben más kép bontakozott ki. Nyíltabban vagy csak alig burkoltan az állami irányítás tért vissza a felsőoktatásba. Az akkreditáció nem a piac közbeékelésének látszott a kelet-közép-európai államok felsőoktatási politikájában, hanem az állam kinyújtott karjának, amellyel igyekszik újra visszaszerezni hatalmát a felsőoktatás fölött, amelyet a rendszerváltozások közben elvesztett.

A magyar akkreditációs testület nagyjából hasonló fejlődésen ment át, mint a felsőoktatási autonómia. Eleinte tagjait a felsőoktatási intézmények és a kutatóintézetek delegálták, majd később a közoktatás és a különböző felhasználói szervezetek is küldtek tagot, és az elnökét maga választotta. 2010-től viszont jelentős változás következett be, egy ideig tagjainak többségét – később az ENQA (European Association for Quality Assurance in Higher Educatio, Felsőoktatási Minőségbiztosítási Ügynökségek Európai Szövetsége) tiltakozása után, a tagoknak csak egy híján a felét – a miniszter delegálja és elnökét is ő nevezi ki.

Mint Szabó Tibor (2014) megállapítja, a magyar felsőoktatás menedzsereit általában amatőrizmus jellemzi. Egyetlenegy magasabb vezető vagy minisztériumi, fenntartói vezető esetében sem követelmény, hogy a gazdálkodás- és szervezéstudomány területén valamilyen végzettséggel rendelkezzék, vagy jártassága legyen a felsőoktatási marketing, pénzügyek, minőségbiztosítás, emberi erőforrás-gazdálkodás stb. területén. A vezetői pozíciók általában oktatói munkakörökhöz kapcsoltak, az ágazati menedzserek is intézményhez, az intézményiek karhoz, tanszékhez kötődnek. Ebből is adódik, hogy a „piacosítási” kísérletek kudarcba fulladtak, s erősödik a bürokratikus koordináció, centralizáció. Részint a gazdasági-vállalkozási tevékenységre alkalmatlan az egyesületi felsőoktatási modell, részint pedig a fenntartó professzionalizációjának hiányai miatt, valamint a gyors megoldáskeresése okán a központi irányításnak nem felel meg a piaci koordináció.

Ha végigtekintünk a magyar felsőoktatást is magában foglaló szférát irányító minisztereken a rendszerváltást követően napjainkig, azt látjuk, hogy közülük „eredeti foglakozását” tekintve fele részük jött az akadémiai szférából, fele részük pedig politikus. Egyáltalán nem látszik valamilyen egyirányú tendencia a folyamatban. Nem látszik, hogy a miniszteri státusz inkább politikusi státusszá alakulna, ami a politika professzionalizálódását jelezné. Ugyanakkor a szűkebb felsőoktatási tárcaterület irányítását a rendszerváltás óta túlnyomó többségében vezető egyetemi oktató (egyetemi tanár, illetve egyetemi docens) látta el. E poszt betöltőjének egyre inkább az irányított szférából kell kikerülnie, hiszen ő tart kapcsolatot a szférával. Az autonómia csökkenésével mind több feladat kerül a minisztériumhoz, amelyet olyan személynek kell kontrollálnia, aki érti a szféra működését.

A rendszerváltozás hozta létre azt a mintát – azt a gazdasági-szervezeti hátteret –, amely eleinte létrehozta az „egyetemvállalatokat”, s a trösztösödés (és vele egy látens kartellezés) felé nyomta. Az „egyetemvállalati” szervezetben fokozatosan leértékelődik a korábbi legbefolyásosabb csoport, az oktatók. Viszont fölértékelődik az egykor lenézett és lekezelt egyetemi adminisztráció. A „felsőoktatási menedzserizmus” az ő tudományuk (Kozma, 2011).

A 2000-es évek első évtizede azonban gyökeres változást hozott. A felsőoktatási intézmények vélt vagy valós képzési és gazdálkodási problémái nyomán az oktatáspolitika véget vetett az egyetemvállalati kísérletnek, s helyébe radikális központosítás, a gazdasági és akadémiai autonómia szűkítése, azaz a bürokratikus modell visszaállítása lépett. A korábban a menedzserizmushoz kapcsolódó „új értékelő állam” helyére a régi, direktív, központosítva irányító állam lépett.

A magyar menedzserizmus sajátos vonása, hogy éppen azok alakították ki, akik a tervgazdaságban szocializálódtak, gyakran az államhatalom hivatalaiban. A posztszocialista bürokratikus egyetemi modellt is ők, illetve tanítványaik vezetik be. Ők az államszocializmus álpiaci viszonyai között felnőve vagy arra emlékezve nem hisznek a piaci koordinációban, csak a központi irányításban bíznak.