Balla Zoltán

A közigazgatás alapintézményei

8.2.2.1. A Kormány

Rendeltetése, feladata, hatásköre

A magyar parlamentáris kormányforma (lásd fent) alapját és kereteit az Alaptörvény adja meg. Megfogalmazásában: „A Kormány a végrehajtó hatalom általános […]”, „[…] a közigazgatás legfőbb szerve […]”, „[…] az Országgyűlésnek felelős”. A Kormány rendeltetése tehát az Országgyűlésnek felelősséggel a hatalommegosztás triászában a végrehajtói hatalom általános és legfőbb szerveként történő működés.

Az alaptörvényi meghatározás a kormányzás funkcionális tartalmában tényszerű, vagyis a Kormány a magyar közigazgatás élén áll. A miniszterelnök által vezetett közjogi testület.

A Kormány az államigazgatás szervezeti alrendszerein kívül kétségtelenül nem elhanyagolható befolyást gyakorol a közigazgatás önkormányzati alrendszerére (a törvényességi felügyelet alaptörvényi hatáskörében), egyéb szerveire (az adott közszolgáltatás kormányrendeleti formában történő megadásában), ami fordítva nem állítható. Így tehát a Kormány a végrehajtó hatalmi ágnak ténylegesen és igazolhatóan az általános szerve.

Ugyanakkor ha szorosabb értelmezését keressük a fenti alaptörvényi szövegnek, akkor védhető állításként kijelenthetjük, hogy a Kormány valójában csak az államigazgatási alrendszer „legfőbb szerve”, vagyis azoké az államigazgatási szerveké, amelyeket irányítása alatt tart, amelyekkel alá-fölé rendeltségi viszonyban áll, amelyeket szabályozhat rendelettel vagy közjogi szervezetszabályozó eszközökkel, amelyekkel szemben gyakorolhatja utasításadási, döntési jogosítványait mint legfelsőbb szerv. Vagyis nem „legfőbb szerve” az autonóm államigazgatási szerveknek, az önálló szabályozó szerveknek, a helyi önkormányzatoknak. Márpedig ezek a szervezetek a közigazgatás elválaszthatatlan integráns részei.

A Kormány feladatát az Alaptörvény általánosságban adja meg. „[…] feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.” Vagyis nem ad konkrét felsorolást, de talán ezt nem is lehet egyetlen jogi forrásban – még ha az az Alaptörvény is – felsorolni. Az Alaptörvény A Kormány fejezetében több helyen fogalmaz meg konkrétabb feladatokat, amelyeket két csoportba foglalhatunk:
- az országgyűlés döntéseinek törvénytervezetek kidolgozásával történő előkészítése,
- a törvények végrehajtása, illetve saját hatáskörben közfeladatok, közszolgáltatások meghatározása, végrehajtása.
A Kormány feladatait hatáskörei gyakorlásával teljesíti. Ezek közül a legjellemzőbbek:
- Jogalkotás.
  A Kormány a törvények végrehajtása során származékos, a törvényhozói hatalomtól származtatott rendeletalkotási és eredeti rendeletalkotási joggal rendelkezik. Ez utóbbi azt jelenti, hogy amit törvény nem rendez, abban a társadalmi viszonyrendszerben a Kormány saját jogán, eredeti jogalkotási jogán alkothat rendeletet. Az előbbi a gyakoribb.
  
  A rendeletalkotáson kívül a Kormány közjogi szervezetszabályozó eszközökkel is gyakorolhatja normaalkotási hatáskörét. Normatív határozatban konkrét feladatot, koncepciót, terveket fogalmazhat meg az alárendelt szerveknek, másrészt saját tevékenységére is például ügyrendi kérdésben hozhat normatív határozatot.
- Szervezetalakítás.
  
  Az Alaptörvény szerint a Kormány „[…] törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre”. Ennek a hatáskörgyakorlásnak a korlátja az idézet szerint a törvényi előírás, amiből az is következik, hogy a törvényalkotó az elsődleges szervezetlétrehozó/-alakító. Az Országgyűlés törvényben bármilyen szervezetet létrehozhat, egyben abban felhatalmazhatja a Kormányt, hogy rendeleti úton az adott szervezet feladatának gyakorlására rendeletben végrehajtási szervet hozzon létre.
- A helyi önkormányzattal összefüggő hatáskörök.
  A Kormány a vármegyét vezető főispán útján az Alaptörvényből kapott felhatalmazásának érvényesítésével törvényességi felügyeletet gyakorol a helyi önkormányzatok működése felett. Ez soha nem jelentheti azt, hogy a Kormány bármely esetben utasíthatná az önkormányzatot, vagy dönthetne annak bármely jogkörében. A törvényességi felügyelet abban nyilvánul meg, hogy a Kormány a kormányhivatal bevonásával ellenőrzi az adott önkormányzati aktus jognak megfelelőségét, azt, hogy nem sért-e esetleg jogszabályt. Amennyiben igen, úgy külön eljárással felhívja a jogsértés kiküszöbölésére, ha ez nem történik meg, úgy más állami szerv (például Alkotmánybíróság, Kúria önkormányzati tanácsa) felé lépéseket tesz a jogsértés reparációjára.
  
  A Kormánynak az önkormányzatokkal összefüggésben még két hatásköre van. Egyfelől hozzájárulásához kötheti az önkormányzat hitelfelvételét, másfelől az Alaptörvény-ellenesen működő önkormányzat feloszlatására indítványt tehet az Országgyűlésnek.
A Kormány szervezete

„A Kormány tagjai a miniszterelnök és a miniszterek” alaptörvényi meghatározásból az következik, hogy a Kormány testületként működik.

A Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg, a miniszterek közé értendő a tárca nélküli miniszter is (aki a Kormány valamely konkrét feladatának ellátására nevezhető ki).

A miniszterelnököt az országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával választja, miután személyére az országgyűlési választáson győztes párt által javasolt személy megnevezése után a köztársasági elnök javaslatot tesz. Megválasztásával egyidejűleg gyakorolja miniszterelnöki hatásköreit is. A miniszterelnök személye a Kormányon belül meghatározó, ezt a következő hatáskörei mutatják:
- helyetteséről rendeletben ő dönt,
- meghatározza a Kormány és így a közigazgatás általános politikai irányát,
- személyéről és a Kormány programjáról az Országgyűlés egyidejűleg dönt,
- egyedi és normatív utasításban konkrét feladatokat határozhat meg a minisztereknek, illetve az egyéb alárendelt államigazgatási szervek vezetőjének,
- ő hívja össze a Kormány üléseit,
- vezeti az üléseket,
- kiválasztja a köztársasági elnök által kinevezendő minisztereket, felmentésükre is ő tesz javaslatot,
- kivételesen két kormányülés között a Kormány helyett dönthet,
- kinevezi a fővárosi, megyei kormányhivatalok vezetőit, felmenti őket,
- a Kormánnyal szemben a bizalmatlansági indítvány vele szemben nyújtandó be,
- miniszterelnöki biztosokat nevez ki, ment fel, akiknek a megbízatása határozott időre szól, de legfeljebb a miniszterelnök megbízásához kötődik.
A konstruktív bizalmatlansági indítványt az országgyűlési képviselők egyötöde nyújthatja be, érvényességéhez szükséges az is, hogy az indítvány tartalmazza az új miniszterelnök személyére tett javaslatot. Ettől konstruktív az okirat. Az országgyűlési döntéshez – amelyet az indítvány benyújtásától számított három nap után, de legkésőbb nyolc napon belül meg kell hozni – az országgyűlési képviselők több mint felének szavazata szükséges.

A politológiai irodalomban főleg az 1990-es években szokásossá vált a „kancellári kormányzás” kifejezés használata. Ez közjogilag nem igazolható, mert a fentiekből ugyan markánsan látszik, hogy a miniszterelnök a Kormánynak a primus inter pares személye, de ettől még a kormányzás nem perszonális. Ennek világos tényszerűségét az mutatja, hogy a Kormány az Alaptörvény szerint döntéseit testületileg hozza.

A miniszter vezette Miniszterelnökség a Kormány általános politikai koordinációjáért felel, szervezetében a Kormány igazgatási munkaszervével: a Miniszterelnöki Kormányirodával.

A Kormány, de inkább a miniszterelnök irányítói-szervezői tevékenységét a miniszteri jogállással vezetett Miniszterelnöki Kabinetiroda koordinálja. Elnevezését – indoklás nélkül – esetenként a kormányzati ciklus kezdetén megváltoztatja a vonatkozó jogszabály, így hívták már Miniszterelnöki Hivatalnak, Miniszterelnökségnek. Hatáskörei is változóak, de egyre inkább bővülnek. Ezzel együtt a következő állandó jogköröket látja el:
- a miniszterelnök operatív szerveként előkészíti, szervezi napi tevékenységét, programját, nemzetközi és protokolltevékenységét,
- magában foglalja a miniszterelnök nagyszámú titkárságát,
- biztosítja a miniszterelnök és a Kormány politikai akaratának minisztériumi és központi államigazgatási megvalósítását, közvetíti a miniszterelnök tárgybeli utasításait,
- irányítja a kormánypropagandát.
A Miniszterelnöki Kabinetiroda kormányonként változó struktúrában és hatáskörrel funkcionál, ezzel együtt stabil része a központi államigazgatásnak. Hatáskörének miniszterelnök által eldöntött változásait mutatja, hogy 2022-től a polgári titkosszolgálatokat a Kabinetiroda irányítja.

A Kormány segédszerve:
- a kabinet,
- a kormánybizottság és
- a kormánybiztos.
A kabinet – amely nem összekeverendő a Miniszterelnöki Kabinetirodával – funkciója, hogy a Kormánynak – annak ülései előtt – állásfoglalást adjon egyes, országosan kiemelt jelentőségű társadalompolitikai vagy nemzetbiztonsági ügyekben. A kabinetet kormányhatározat hozza létre. Tagjai azok a miniszterek, akik az adott tárgykörben hatáskörrel, szakértelemmel rendelkeznek, továbbá a miniszterelnök által kijelölt meghívott és a helyettesítésre jogosult személyek.

A kormánybizottság a több minisztériumot érintő kormányzati feladatok ellátására jön létre. A kabinetekkel ellentétben nemcsak javaslatokat készíthet elő, hanem döntéseket is hozhat. Ezek a döntések törvényből vagy kormányrendeletből eredően ügydöntőek, ezért ezt a szervet indokolt központi államigazgatási szervként kezelni. Tagjai a tárgykör miniszterei.

A kormánybiztos a Kormány nevében eljáró olyan személy, akit a Kormány normatív határozattal nevez ki határozott időre – legfeljebb kettő évre – valamely kiemelt kormányzati feladat végrehajtására. A miniszterelnök vagy az általa kijelölt miniszter irányítja. Kormánybiztost neveztek ki például a magyar mozgóképipar fejlesztéséért, a kiemelt budapesti beruházások megvalósításáért.

A fenti fontosabb segédszervek mellett kormányonként létrehoznak egyéb, a Kormány működését segítő és mindig a miniszterelnök akaratától függő alanyokat. Ilyenek például a miniszterelnöki biztosok, akiket a miniszterelnök normatív utasítással nevez ki. De ha irányítási jogkörrel akarja felruházni – ami alapvető joga –, akkor miniszterelnöki rendelettel.

A miniszterek a minisztériumokat vezetik. A minisztériumokat az Alaptörvény alapján külön törvény sorolja fel. (2022. május 25-től 14 miniszter és 11 minisztérium működik. Jelen tankönyv készítésekor a következő miniszterek és minisztériumok alkotják a Kormányt: Csák János kulturális és innovációs miniszter; Gulyás Gergely, a Miniszterelnökséget vezető miniszter; Lantos Csaba energiaügyi miniszter, Lázár János építési és közlekedési miniszter; Nagy István agrárminiszter; Nagy Márton gazdaságfejlesztésért felelős miniszter; Navracsics Tibor területfejlesztésért és uniós források felhasználásáért felelős miniszter; Pintér Sándor belügyminiszter, kiegészülve az egészségüggyel és a közneveléssel; Rogán Antal, a Miniszterelnöki Kabinetirodát vezető miniszter, a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat is felügyelve; Semjén Zsolt általános miniszterelnök-helyettes, a nemzetpolitikáért, a nemzetiségpolitikáért, az egyházpolitikáért és az egyházdiplomáciáért felelős miniszter; Szalay-Bobrovniczky Kristóf honvédelmi miniszter; Szijjártó Péter külgazdasági és külügyminiszter; Varga Judit igazságügyi miniszter; Varga Mihály pénzügyminiszter.)

Minisztériumot a Kormány nem hozhat létre, ugyanakkor a miniszter feladatát a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörében rendelettel fogalmazza meg. A tárcás és a tárca nélküli miniszter között csak szervezeti különbség van, utóbbi lehet akár miniszterelnök-helyettes is (jelenleg ez a gyakorlat áll fenn). A miniszter köteles a miniszterelnök általános politikáját tárcája vezetésével megvalósítani, de ezen belül önálló. Rendeletet alkot, amely csak a törvény vagy a kormányrendelet végrehajtására születhet, vagyis származékos jellegű. Rendelete lehet más miniszterrel együttesen kiadott. Tevékenységéért a miniszterelnöknek és az Országgyűlésnek felel. Normatív utasítást adhat ki. A minisztérium a miniszter munkaszerve, a miniszter vezeti, de a Kormány irányítása alatt áll. Feladata lehet egy-egy ágazatot átölelő és több ágazatot ellátó, utóbbi esetekben a minisztériumon belüli egyes ágazatok irányítását egy-egy államtitkár látja el. Példa erre a 2022-es év első felében működő kormánystruktúra, amelyben az Emberi Erőforrások Minisztériuma felelt többek között a sport, az egészségügy igazgatásáért az erre kinevezett államtitkár útján. A mai kormányzati igazgatásban több mint 110 – közigazgatási és politikai – államtitkár működik közre.
A Kormány működése

A Kormány féléves munkaterv alapján működik, míg napi működését kormányhatározatban foglaltak szerint a Kormány ügyrendje szabályozza. Ez meghatározza, hogy a Kormány kiemelten legfontosabb hatáskörébe tartozó államigazgatási döntéseket formailag megjelenítő kormányrendeletet és kormányhatározatot kik kezdeményezhetnek. Ezeket általában a tárgykörben illetékes minisztérium készíti elő. Az előkészítést az előterjesztés követi, amely többfázisú eljárás:
- írásba kell foglalni a kezdeményezés tartalmát, indokait, a kormányprogramba illeszkedésének elemeit,
- az írásos előterjesztést ezután közigazgatási előzetes, majd
- végleges egyeztetés követi, ebben a szakaszban az előterjesztés végleges formát kap az érintett minisztériumok javaslataival, észrevételeivel,
- ezután következik a közigazgatási államtitkári értekezlet, amely szigorúan szakmai alapon megvitatja az előterjesztést, és dönt arról, hogy az alkalmas-e a kormányzati döntésre, ha igen, következik
- a Kormány ülése, ahol jelen vannak a Kormány tagjain kívül az állandó meghívottak (például kormányszóvivő) és az eseti meghívottak (például pénzügyi döntés esetén a Magyar Nemzeti Bank elnöke). Az ülés nem nyilvános, nem készül szó szerinti jegyzőkönyv, ezt a tartalmi összefoglaló helyettesíti. A döntés lehet jogszabály, normatív határozat, törvénytervezet és egyedi döntés.

Tartalomjegyzék

Kiadó: Akadémiai Kiadó – Ludovika Egyetemi Kiadó

Online megjelenés éve: 2023

ISBN: 978 963 454 950 5

Jogtudomány Ludovika Egyetemi Kiadó könyvei

Ez a könyv a közigazgatás és a közigazgatási jog alapvető intézményeit tárja az olvasó elé, átfogó elemzést adva róluk. Az egyes tanokat, matériákat logikai egységben, de csak a szükséges mértékben mutatja be elméleti oldalról, inkább a gyakorlatra koncentrál. A kellő mélységű közigazgatási tudás megszerzésére úgy ad lehetőséget, hogy egy-egy fogalmat, tárgykört, jogintézményt részeiben és egymáshoz való kapcsolatában tárgyal. A közigazgatási jog elsajátítása nehéz, mert bonyolult, és gyakran változik, a különböző oktatási műhelyek pedig egy-egy fogalom, elméleti kérdés megközelítésében, tartalmi megragadásában egymástól eltérő tanokat vallanak. A tudásszintű rögzítéséhez pedig sokszor nemcsak a tételes jogi norma megtanulása szükséges, hanem más jogágak, különösen az alkotmányjog ismerete is. A könyv tételes jogi oldalról leképezi a magyar közigazgatás jelenlegi helyzetét. Az I. rész az általános fogalmakat, majd a közigazgatás tevékenységeit, működését, szervezeti rendszerét, jogtanát, aktustanát mutatja be. A II. rész az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény szabályaival és sajátosságaival foglalkozik. Ez a munka az első olyan tananyag, amelyből a rendészet hivatásrendjein tanuló egyetemisták elsajátíthatják a közigazgatási jog teljes általános részi matériáját, de természetesen más karoknak is ajánlott olvasmány.

Hivatkozás: https://mersz.hu/balla-a-kozigazgatas-alapintezmenyei//

BibTeX EndNote Mendeley Zotero