Szamel Katalin, Balázs István, Gajduschek György, Koi Gyula (szerk.)

Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása

A közigazgatási modellek kialakulásának történeti alapjai

A közigazgatás fejlődésének első szakaszában a jogállamiság hagyománya rendkívül erős volt a kontinentális Európában. E hagyománynak két nagy hatású modellje alakult ki: a francia és a német.
A francia modell lényege, hogy az állam egységes, és a közérdekűséget hangsúlyozza, a közigazgatás pedig központosított, hierarchizált, egységes és elszámoltatható, a köztisztviselők magas szinten képzettek. Ez a modell – változó mélységben ugyan – de elsősorban az olyan mediterrán országokban gyakorolt hatást, mint Olaszország, Spanyolország, Portugália és Görögország.

A germán modellt megtestesítő porosz állam nem a monarchiát megszüntető polgári forradalmon alapult, hanem a porosz uralkodó felvilágosult abszolutista uralmán, ami azt jelentette, hogy a porosz uralkodó olyan törvényeket és szabályokat alkotott, amelyek pozitivista módon alakították a társadalmat, s amelyeket egyenlően és méltányosan alkalmaztak a köztisztviselők és bírák semlegességének követelménye mellett. A német jogállamiság Magyarországon elsősorban osztrák közvetítéssel hatott.

A lényegi különbéget a két modell között az jelentette, hogy amíg a francia jogszerűségi elv (principe de légalité) a közakarat (volonté générale) kifejeződése volt, addig Poroszországban és a Habsburg birodalomban az uralkodó abszolút hatalmából fakadt.

A francia és német jogállami rendszert az összehasonlító jogtudományban civiljogi rendszerekként is szokás emlegetni, ami egyrészt a közjog fejlődésének az angolszász rendszerektől való megkülönböztetését célozza, másrészt azonban arra a sajátosságra utal, hogy a közjog egyes dogmatikai elemei itt a civiljogi intézmények közjogi sajátosságainak figyelembevételével nyertek különálló közjogi szabályozást.

A liberális alkotmányos jogállam (Rechtsstaat) alapvető fordulópontot jelentett számos európai állam fejlődésében. A törvényhozás vált az állami funkciók alapjává. A közigazgatási tevékenységet a jogszerűség követelményének érvényesítésére kellett alapozni. Ezért a jogi ismeretek alkalmazását tekintették alapvető fontosságúnak az állam működésében, s ez a jogászok monopóliumát eredményezte az európai országok közigazgatásában.

A jogállam kialakítása ugyanakkor a szakszerűen működő, modern bürokrácia kezdeteinek is tekinthető. A köztisztviselők ekkor már legkevésbé sem a király személyes szolgálatában álltak, hanem egy személytelen államiság szolgálatának feladatait látták el. Megfelelő képzettséggel és tapasztalatokon alapuló szakértelemmel rendelkeztek, hivatalos, formálisan előírt feladataik voltak, élethossziglani foglalkoztatással, rendszeres fizetéssel és nyugdíjjal.

Ez a fajta (köz)jogi dominancia volt jellemző volt Nyugat-Európában és a skandináv országokban egészen a II. világháborúig. Az első szakasz fő jellemzője, hogy a társadalom életét érintő leglényegesebb társadalompolitikai folyamatok a közigazgatáshoz kapcsolódtak.

E szakaszban váltak evidensen elkülöníthetőkké egymástól a kontinentális Európa közigazgatási sajátosságai, és Nagy-Britannia befolyása által a common law rendszerekre jellemző alapvető meghatározó jegyek. Köztudott, hogy e rendszerekre alapvetően az volt a jellemző, hogy a közigazgatás működését nem a jogi előírások alakították, hanem a szokásjog, a királyi prerogatívák és az általános bíróságok gyakorlata.

Ugyanakkor e modell számos hasonló vonást mutat a fejlett nyugati államok közigazgatásával. A közös jellemzők közé tartoznak: a korlátozott hatalmú kormány, a parlamentarizmus, a helyi önkormányzatiság, a végrehajtó hatalomtól független bíróság, a közigazgatásra vonatkozó speciális eljárások kialakulása.

A brit közigazgatás azonban számos olyan sajátossággal is rendelkezik, amelyek Nagy-Britanniát egy elkülönült közigazgatási modell mintaállamává teszik.

Az állami berendezkedést és a közigazgatás működését itt a következő strukturális elvek határozzák meg:
- Joguralom (rule of law) hasonló a kontinentális jogrendszer jogállamiság elvéhez, de tartalma más. A joguralom elvének lényege, hogy minden egyén és intézmény alávetett az általánosan elfogadott, morális értékeket rejtő jogi alapelveknek. A kormányzat a jog által korlátozott, a hatalomgyakorlás legitim és legális, a közjogi felelősség bíróság előtt érvényesíthető. Törvénysértés esetében kizárólag bíróság dönt, a törvény előtt mindenki egyenlő és senki nem vonható ki a bíróság joghatósága alól.
- Parlamenti szuverenitás vagy jogalkotási szupremácia lényege, hogy a parlament törvényhozó hatalma teljes és általános, az uralkodó a Parlamentben elvileg korlátlan jogalkotói kompetenciával bír. A törvényhozó hatalom forrása a parlamenti szuverenitás elve, ami biztosítja a parlamenti jogalkotó hatalom elsődlegességét.
- Funkcionális hatalommegosztás – hatalmi fúzió elve: Elismert a törvényhozás és végrehajtás fúziója, ami azt jelenti, hogy a törvényhozó hatalom többsége alkotja a Kormányt. Összességében azonban a hatalommegosztás elve nem gyakorol lényeges befolyást az alkotmányos berendezkedésre, inkább a kiegyensúlyozott kormányzás elveként értelmezhető, kiegészülve a bírói függetlenség elvével.
- Az állam „egységes” (központosított), amelynek különleges jellemző vonása a devolúció, vagyis hogy eltérőek a helyi önkormányzati struktúrák, és különböző a központi közigazgatástól delegált funkciók megoszlása is.
- Az Alkotmány „íratlan” történeti alkotmány, amelyet a szokásjog, konvenciók, illetve bizonyos törvények alakítottak ki. A brit alkotmány(jog) forrásai: törvényi jog, bírói jog, alkotmányos szokások és jogirodalom. Megállapítható tehát, hogy az alkotmány jórészt írott, azonban nem kodifikált, rugalmasan alakítható és erőteljesen politikai karakterű, mivel az alkotmányos tradíciók politikai konfliktusok megoldása mentén alakulnak.
- A bírói jogban az idők során fokozatosan fejlődtek azok az alkományossági döntések, amelyek például biztosítják a Parlament elsődlegességét, vagy amelyek az állam és egyén viszonyára irányulnak.
- Nem valósult meg azonban, hogy hiteles és mértéktartó módon törvény rögzítse a legfontosabb hatalmi intézmények közötti kapcsolatokat. Ez a gyakorlatban néha jelentős koordinációs problémákat okoz.
- A jogrendszerben nem öltenek testet a kontinentális európai tradíciók, nincsenek elkülönült „közjogi” és „magánjogi” bíróságok, de kialakult a közjogi és közigazgatási perek felülvizsgálatának eljárási rendje.
Hagyományosan a common law országok közé szokás sorolni: Írországot, Máltát és Ciprust. Mint azonban tanulmányainkból kiderül, a fejlődés későbbi szakaszában (pontosabban az elmúlt évtizedekben) számos más ország is átvett brit intézményeket, ami az egyik kiváltó oka azon megállapításunknak, hogy voltaképpen a modellekbe sorolás lénygében csak a történeti alapokat illetően kellően megalapozott.
A közigazgatás fejlődésének második szakaszában egy sor európai ország lépett az államfejlődés új, a jóléti állam kibontakozása és kiteljesedése által fémjelzett szakaszába, amely úgyszintén jogállami keretek között zajlott, s a közigazgatás feladatainak kiterjesztésével jellemezhető.
A kérdés vizsgálata közigazgatási szempontból azért különösen fontos, mert épp az állam szociális feladatkörének kialakulása vezetett a XIX. századi állami és közigazgatási szerepkör jelentős kiterjesztéséhez egy újfajta szerepvállalás által, jóllehet azon az áron, hogy az állam korábbi, gazdasági életbe való beavatkozás-mentes politikáját feladta, s ezzel egyben beláthatatlanná is duzzasztotta saját feladatvállalását.

A szociális állam és a jóléti állam (amelynek ma már inkább válságáról van szó) – nem azonos fogalmak. A jóléti állam felfogható úgy, mint a szociális állam egy magasabb szintű, nem a puszta megélhetésre, hanem a társadalmi problémák megoldásának szélesebb körére koncentráló fajtája, ámde úgy is, mint egy olyan állami működés, mely a kezdetektől fogva más módon (beavatkozás-mentesen, vagy az állami újraelosztás egy másfajta rendszerének bázisán) törekedett az ipari társadalmak által felvetett társadalmi problémák megoldására. Ilyen értelemben a szociális államok mintegy szükségképpen eljutottak a jóléti problémákhoz, azok kezelésének azonban korántsem az állam kiterjedt szociális támogatásokon nyugvó rendszerének létrehozása vagy fenntartása az egyetlen lehetséges módja, hanem az emberek jóléte biztosításának más útjai is lehetségesek. A jóléti állam kialakulásának Európában több oka is megjelölhető, amelyek között első helyen kell említeni a nagy világgazdasági válság hatalmas munkanélküliségének radikalizáló, valamit a második világháború kétségtelenül fennálló szolidarizáló hatását.

Európában a jóléti átalakítás lényegében a második világháború után, és többféle állami szerepvállalás mellett alakult ki.

Konzervatívnak nevezik a jóléti állam kontinentális Európára jellemző azon típusát, amely Németországból eredt, de alapjában véve Franciaország és Olaszország is ebbe a kategóriába sorolható. Jellemző e típusra, hogy hagyományosan a piaci viszonyoktól való eltérítéssel alakult ki a szociális állam, s a fejlődés jóléti szakaszában is meghatározó maradt a kötelező biztosítások rendszere, bizonyos értelemben a korporativizmus, egy határozott családközpontúság, ám egy eléggé stabil szociális egyenlőtlenség.

Szociáldemokratának nevezik azt a típust, amely a jóléti államok úgynevezett skandináv modellje, s melyben a piaci viszonyoktól való magasabb szintű eltérítés, és szociális alapbiztosítás mellett a társadalmi egyenlőtlenségek talán legkorlátozottabb volta a jellemző. Ez a koncepció a legutóbbi évtizedig is viszonylag stabilan tartani tudta magát. (Liberális bázisú alapindíttatása után Anglia is ebbe a kategóriába került, sőt maga a jóléti állam elnevezés is onnan származik.) A jóléti állam elnevezés a II. világháború után Angliában a szociális reformok nyomán keletkezett, s e példa nyomán valódi, komplex jóléti államok bontakozott ki Svédországban majd a többi skandináv államokban.

A különbség az egyes típusok között tehát az állami beavatkozásnak nem annyira a mértékében, mint inkább a módjában lelhető fel, illetve ezek egyenlősítő, illetve kirekesztő társadalmi következményeiben. E bázis jelentősen járult hozzá ahhoz, hogy a közigazgatási rendszerek milyen irányban kezdtek fejlődni, s mely államok megoldásait tekintették mintának a továbbiakban.

A folyamat alakulásában nem jelentéktelen szerepet játszott a hidegháborúnak nevezett korszak, mely nemcsak gazdasági és katonai versenyt jelentett, de emellett kibontakozott egy versengés a jóléti szolgáltatások terén is. A szocialista országok kétségtelen szociális vívmányait Nyugat-Európában is elismerték, bár az egyenlősítési elvet valló, ámde alapjában véve gazdaságilag és politikailag egyaránt kevéssé fejlett kelet-európai országoknak nem sok esélyük volt ebben a küzdelemben, annál is inkább, mivel az egész rendszer logikája kevéssé ösztönzött gazdasági teljesítményekre, amelyen a valódi jóléti szolgáltatások nyújtása nyugodhatott volna.

Nyugat-Európa mintegy viszont-válaszként meghirdette az „emberarcú kapitalizmust”, s magas adóztatással és a jövedelmek újraelosztásával törekedett a társadalmi egyenlősítésre. Az ingyenes társadalmi juttatások és a progresszív adóztatás együttes hatására a jövedelmi polarizáltság valóban érdemben csökkent, s bár a gazdasági válságok egymást követő sora valamennyi európai országot jóléti szolgáltatásainak csökkentésére, s ezzel összefüggésben közigazgatási rendszereik költségeinek felülvizsgálatára kényszerítette, mégis fennmaradtak azok a meghatározó jegyek, amelyek alapján a közigazgatási rendszerek differenciálódása az államépítés jóléti szakaszában kialakult.
Az 1980-as években kezdődött a jóléti állam válsága, amely mélyreható változásokat eredményezett a közigazgatási rendszerekben. A gazdasági, társadalmi és politikai kihívások következményeként a hagyományos, weberi szemléletű közigazgatás alapjaiban átalakult.
A gazdasági és társadalmi kihívásokra a közjogi intézmények általában úgy reagáltak, hogy a hierarchikus típusú mechanizmusokat (köztük a közigazgatást) az NPM szemléletének megfelelően igyekeztek átalakítani, vagyis a hagyományos struktúrába igyekeztek beépíteni a stratégiai tervezést (az üzleti tervek mintájára). Ehhez hozzátartozik a személyi állomány teljesítményének szisztematikus értékelése, valamint a szervezeti és a finanszírozási viszonyok megváltoztatása is a programfinanszírozás keretében.

A gazdasági, társadalmi és politikai kihívásokra válaszoló reformfolyamatok több évtizedesek, és napjainkban is tartanak.

E harmadik szakaszban – 1980–1995 között – ment végbe az a folyamat is, melynek lényege abban foglalható össze, hogy szétvált egymástól a stratégiaalkotás, a programok tervezése és a végrehajtás, a megvalósítás, amely ettől független szervezetbe kerül. A megvalósítás (legalábbis részben) közintézmények, magánvállalkozások, civil szervezetek vagy ezek kombinációinak feladatává vált. Az értékelést pedig erre specializálódott, ezzel a feladattal megbízott intézmények is átvehették. Az e változtatás mellett szóló legfőbb érv, hogy a közigazgatási akaratképzés különválasztása a megvalósítástól és értékeléstől növeli a hatékonyságot, és növeli a közintézményi rendszer alkalmazkodóképességét a gazdasági-társadalmi környezethez. E szakaszban tehát komplex folyamat zajlott, amelyben: egyrészt végbement a szervezeti osztódás (autonóm és félautonóm szolgáltató szervezetek jöttek létre), másrészt szétkapcsolták egymástól a közpolitika-alkotás különböző mozzanatait.

Az egyes országok igen nagymértékben eltérnek abban, hogy a hierarchikus típusú mechanizmusok és a piaci típusú mechanizmusok milyen fajta kombinációját alkalmazzák. Ennek a mechanizmusnak Új-Zéland az egyik végén a piaci típusú mechanizmusok dominanciájával, és Németország a másikon a hierarchikus típusú mechanizmusok dominanciájával.
A XX. század kilencvenes éveinek közepétől/végétől új folyamatok indultak el, melyeknek lényege – a tapasztalatok elemzése alapján –, hogy a végbement változtatások csak akkor működnek megfelelően, ha a közintézmények között megfelelő a koordináció. A harmadik szakasz fő jellemzője, hogy a hierarchikus típusú és a piaci típusú mechanizmusok mellé kiépíti a koordinációs típusú mechanizmusokat is, amelyek különösen horizontális irányban működnek. E trendbe illik az autonóm struktúrák egyfajta túlhatalmasodása, s ennek féken tartásához az állami törvényes kontroll olykor elégtelennek bizonyul. Így még a hagyományosan nem kodifikáló jogrendszerek is jogi szabályokkal igyekeznek hatni ezen intézmények működésére.
Egy másik viszonylag egyértelműen tetten érhető jelenség a helyi önkormányzatokat érintő reformok megvalósítása, amely végső soron racionálisabb méretű egységekbe tömörítésüket eredményezi, nem feltétlenül állami kényszerrel (törvényi szabályozással), hanem egy hosszabb egyeztető folyamat eredményeként. Ennek hatására változatosabb struktúrájú önkormányzati modellek alakulhattak ki (mint pl. Németországban, vagy ésszerűbb méretű egységek alakultak ki állami kényszerrel vagy anélkül (pl. Dánia illetve Svédország), de arra is van példa, hogy a rendszerek regionális méretű elemei elmozdultak egyfajta önálló államosodás felé (Spanyolország, Olaszország). Szlovénia önállósodása is ennek a folyamatnak a része, bár speciális helyzetéből adódik, hogy ez az önállósodás valóban sikeresnek bizonyult.

Ugyancsak kimutatható, hogy a bebetonozott, generális tudással rendelkező köztisztviselői állományt lassan olyan személyi állomány váltja fel, mely jártasabb a management ismeretekben, illetve stratégiai célok alkotására is ki van képezve. (Természetesen ez az olyan állásokat érinti, ahol ezen ismereteknek van elsődleges jelentősége.) A személyi állomány másik jelentős változása, hogy a közszolgálat kiemelt státusa fokozatosan megszűnik, s a civil munkaszervezetekhez hasonló munkaszerződések terjednek el. Ebből adódóan gondot okoz annak pontos megállapítása, hogy hányan tartoznak valójában a közszolgálatba. Egyes rendszerek a közvállalatok személyi állományát is így tartják nyilván, mások csak a köztisztviselőket (Beamte, vagy ahhoz hasonló státus), amelynek biztonsága azonban egyre inkább csak arra a rétegre terjed ki, akiknek munkájával valóban hosszú távon számol a közigazgatás, vagy épp vezető beosztásban működnek.

Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása

Tartalomjegyzék

Kiadó: Wolters Kluwer Kft.

Online megjelenés éve: 2016

ISBN: 978 963 295 612 1

Jogtudomány

A kötet célja a 27 EU-tagállam közigazgatási rendszerének komparatív irányultságú bemutatása. E nagy volumenű vállalkozás - a benne rejlő összes nehézség ellenére - lehetőséget ad arra, hogy ne csak a közigazgatás valamely részterületéről kaphasson az olvasó információkat, hanem az egyes államok teljes közigazgatási rendszerei saját hazai történelmi és politikai kontextusukban nyerhessenek megvilágítást, s ez a tárgyalásmód teszi lehetővé a rendszerek egymással való egybevetését, és fejlődési tendenciáik érzékeltetését is.

A vállalkozás legnagyobb erénye teljeskörűségében és összehasonlító jellegében rejlik, mivel ilyen irányú kutatás még a legfejlettebb közigazgatásokat tömörítő OECD és IIAS keretei között sem folyt az elmúlt két évtizedben. A tizenöt szerző harminc tanulmányát bibliográfiák, részletes tartalomjegyzék valamint számos ábra és táblázat teszi még használhatóbbá.

Hivatkozás: https://mersz.hu/szamel-balazs-gajduschek-koi-az-europai-unio-tagallamainak-kozigazgatasa//

BibTeX EndNote Mendeley Zotero