A horvát állam függetlenné válásakor megörökölte Jugoszlávia önigazgatási-közigazgatási struktúráját, melyben 1967-től kezdve a horvát közigazgatás alapegységei az opéinák, a magyar járásoknak megfelelő nagyságú önigazgató közösségek voltak. Egyéb közigazgatási egység nem volt, mert e felett már csak az országos, vagyis a köztársasági szint létezett. A rendszerváltáskor az opéinák száma elérte a 102-t, átlagos népessége pedig 40 000 főre volt tehető. A közigazgatási decentralizáció teremtette lehetőségek szerint az ezen önigazgató közösségek élén álló helyi tanácsok (népbizottságok) saját hatáskörükben álló alapvető ellátási kérdésekben és szolgáltatások terén rendelkeztek döntési kompetenciával, ugyanakkor minden egyébről Zágrábban döntöttek. A látszólagos „szabadság” tehát valójában egy erősen centralizált államigazgatást takart, melyre a pártállam túlsúlya volt jellemző. Az állam aprólékosan, felülről teremtette meg az önigazgatás döntési illetékességét, működését, intézményeit, szinte semmit nem bízva a helyi közösségek önállóságára, s indirekt módon még a megadott önigazgatás hatáskörébe is beleszólt. Ezen normák hagyományaival és maradványaival mind a mai napig meg kell küzdenie az önkormányzatok különböző szintjeinek, hiszen az állami szerepvállalás napjainkban is súlyos teher a helyi és területi önkormányzatok számára egyaránt.