Szamel Katalin, Balázs István, Gajduschek György, Koi Gyula (szerk.)

Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása

Az eljárási jogi szabályozások által kirajzolódó közigazgatási fejlődési irányok

Az első kérdés, ami szinte magától adódik: szükségszerű-e, hogy egyáltalán legyen a közigazgatási eljárás általános szabályait tartalmazó törvény? A kérdés azért nem értelmetlen, mivel – mint az nyilván köztudott – nem minden államban létezik ilyen törvény, jogrendszertanilag tehát legalább olyan logikus az a megoldás is, amelyet az államok nem jelentéktelen része (pl. Franciaország és Belgium, illetve az angolszász hatásterület egyes országai) az eljárás törvényi szintű szabályait egyáltalán nem, csak alapelvi szinten, illetve csak egyes jelentősebb területeit illetően szabályozta törvényi szinten.

Jellemző tendenciaként talán elsősorban azt kell leszögezni, hogy különösen a II. világháborút követő időszakban az igazgatási processzusok jogi szabályozásának leglényegesebb kérdéseit illetően mégiscsak születtek a mértékadó országokban törvényi szintű szabályok.

Ezek sorában – mint bizonyos értelemben angolszász etalon-törvényt – feltétlenül meg kell említenünk az USA-t, amelynek 1946 óta létezik eljárási törvénye (Administrative Procedure Act). A szakirodalom ezt a törvényt mint az államigazgatás feletti kontroll gyakorlásának kifinomult eszközét ítéli meg. Nyilván a törvény színvonalának (na meg az angolszász jogrendszer működése logikájának) tudható be, hogy e törvény annak ellenére máig is hatályban tartható, hogy azóta a közigazgatás működésével kapcsolatos szemléletmód jelentősen megváltozott. A közigazgatás jogszerű működésének hangsúlyozása mellett előtérbe került a közösség érdekeit szolgáló közigazgatás gondolata, a management szerepének hangsúlyozása, a közigazgatási etika szerepének kiemelése, a közösség, a fogyasztók (public) szempontjainak „visszahelyezése” a közigazgatásba, vagyis a közigazgatás „kliensorientálttá” tétele.

Hasonló fejlődés ment végbe az Európai Közösségek egyes államaiban. A közösségek létrehozása óta az államigazgatási eljárással kapcsolatos szakmai felfogás, esetjog, s nem utolsósorban a jogalkotás jelentős változásokat mutat.

Franciaország például – közismerten – hagyományosan az államigazgatás törvényességének, törvényes működésének oltalmára helyezte s fő hangsúlyt. Ennek legfőbb biztosítéka a Conseil d’Etat – a közigazgatás által hozott döntések felülvizsgálatának jogával felruházva, alapelveket azonban a francia jogrendszer is szabályozott már.

A francia szemléletmód változása (és ennek törvényalkotásban nyomonkövethető termékei is vannak) leginkább abban mutatkozik meg, hogy az elmúlt évtizedekben maga is fokozatosan egyre inkább állampolgár-centrikussá, állampolgár-orientálttá vált.

A szemléletmód-változás még a hagyományosan konzervatívnak tekintett angol jog egyes jogalkotási termékeire is rányomta bélyegét. A szigetországban – mint láttuk – 1957-ben született törvény az igazgatási törvényszékekről (tribunalokról) és azok felülvizsgálati eljárásáról, mely törvény – egyebek között – a természetes igazságosság és a fair eljárás elvét is leszögezi. 1971-ben törvényi szabályozást nyert a fellebbviteli rend, amelyben végül is jogi hibákra hivatkozva (s ebbe az eljárási fogyatékosságok is beleértendők) bírósághoz (Court) lehet fordulni. Maga az angol jogrendszer is bonyolult, többfokozatú fellebbviteli rendet rendszeresített. A különbség pusztán annyi, hogy – mint azt más országok is példázzák – az angol jogrendszer működésében kivételesnek számít a bírósághoz fordulás. A fenyegetettség tehát az esetek elképesztő többségében elegendő visszatartó erőnek bizonyul az igazgatás számára.

Olaszországban 1984-től kezdődően komoly erőfeszítéseket tettek az eljárási törvény megalkotására, amely végül 1990-ben született meg. Számunkra ennek összehasonlító jogi vonzatai voltak jelentősek, amennyiben valamennyi létező eljárási törvényt (a magyart is) megvizsgáltak, így már maga az előkészítő munka is jelentős tudományos eredményeket produkált. Spanyolország 1978-as és Görögország 1975-ös alkotmányai szintén kifejezték azt az alkotmányos igényt, hogy az állampolgári jogokat védeni szükséges az igazgatási eljárásokban, melynek nyomán azután meg is születtek eljárási törvényeik (1992, 1997).

Kiemelkedő törvényalkotási terméke volt a II. világháború utáni eljárási jogalkotásnak Németország 1976-ban megalkotott eljárási törvénye. Minthogy ez – az egyébként osztatlanul sikeresnek nem minősíthető, és ezért egyes intézményeiben az igazgatási szakemberek által azóta is vitatott – törvény az igazgatási processzusokat legszélesebb értelmezésükben ragadja meg. A törvény – úgy tűnik – messze túllépett a hatósági ügyként értelmezett eljárásfelfogáson. Voltaképpen az igazgatási aktusokat helyezi szabályozásának középpontjába. Egyebek között rendelkezéseket tartalmaz az igazgatás előkészítő cselekvéseiről, szolgáltatásairól, szabályozási körébe vonja a közigazgatási szerződéseket éppúgy, mint az igazgatástervezési tevékenységét.

Az új eljárási törvények megalkotásának, illetve a már létezettek újrafogalmazásának egy figyelmen kívül nem hagyható motivátora volt a közigazgatás egyszerűsítése, áttekinthetőbbé tétele, illetve az Európai Unió ezzel kapcsolatos elvárásrendszerének érvényesítése (pl. Olaszország, Hollandia, Görögország, Bulgária stb.).
A második bennünket izgató kérdés: az általános és különös eljárási szabályok viszonya, mely természetesen csak abban az esetben értelmesen felvethető kérdés, ha létezik egységes (általános szabályozás), amely valamennyi közigazgatási eljárás vonatkozásában egységes.
Az általános eljárási szabályok állandóan visszatérő gondja (nem csak hazánkban, hanem másutt is), hogy a különös szabályozásra való törekvések újra meg újra felütik a fejüket. Ezek egy része megalapozott, mert olyan igényeket fejeznek ki, amelyek nem „préselhetők be” az általános eljárásnak még a kivételeket engedő kereteibe sem, más részük azonban ténylegesen kizárólag az említett „folyamatban gondolkodás” igényét jelzi. Ez utóbbiak jogtechnikailag áthidalhatók, leküzdhetők (bár maga az igény azért méltányolható), az előbbiek azonban arra utalnak, hogy az eljárási törvénynek van egy olyan merevítő hatása, amelyet oldani kell ott, ahol arra méltányolható igény keletkezik.

E tekintetben sokféle megoldás létezik: az egyértelműen ágazati elsőbbségi szabályozástól kezdődően az ágazati szabályozások szubszidiaritásáig, és az ezek közötti átmeneteket szabályozó rendszerekig (pl. Ausztria, Magyarország). Létezik olyan törekvés is, amely megkísérelte egy törvény keretei között megoldani ezt a problémát (Spanyolország, s bizonyos értelemben Németország), ám ez a megoldás végső soron kazuisztikus szabályozáshoz vezetett. Egy lehetséges, és talán nem célszerűtlen megoldás az a Dánia által követett elképzelés, mely a kérdést az ágazati főhatóságokhoz utalta, az igazságügyminiszter felügyelete alatt. Ehhez az szükséges, hogy a törvény valóban csak azokra a kérdésekre terjeszkedjen ki, amelyek garanciális jelentőségűek az ügyfelek szempontjából, de kellő rugalmasságot tesznek lehetővé az államigazgatási szervek számára. Ilyen értelemben az eljárás alapelveket rögzítő jellegét is elegendőnek véljük, ha azok kiegészülnek az információkhoz való hozzájutás, az adatvédelem, a jogorvoslat általános szintű elveinek érvényesítésével.
A harmadik centrális kérdés a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata, amely az Európai Unió tagállamaiban mindenütt biztosított, függetlenül attól, hogy a bírói felülvizsgálatot a közigazgatási rendszereken belülre (francia modell), elkülönült közigazgatási bíróságokon belül (német–osztrák modell) vagy a rendes bíróságokhoz telepítve (angolszász modell) valósították meg. Itt is vannak persze átmeneti rendszerek (pl. Svédország), ami azt a tételünket igazolja, hogy a tiszta modellek alkalmazása a közigazgatási összehasonlításban csak meglehetős fenntartásokkal alkalmazható.

Azt, hogy e terület beható elemzésébe itt nem bocsátkozunk, annak tudható be, hogy a magyar közigazgatástudomány e kérdéseknek mindig is kiemelt figyelmet szentelt, s ez az utóbbi években sem változott.25 Annyi azonban kiemelendő, hogy e kérdés tisztázása több országban hosszú folyamat eredménye volt, s a közigazgatás egész rendszerének áttekintésére ösztönözte a közigazgatás-tudomány művelőit, mivel a korábbi bonyolult rendszer áttekinthetetlenné és megbízhatatlanná minősítette a közigazgatási határozatok felülvizsgálatának jogi kimenetelét. (Hollandiában pl. egyenesen ez indította el az egész közigazgatási rendszer felülvizsgálatát, s keletkeztette azt az igényt, hogy a szorosan értelmezett eljárási szabályokon kívül a közigazgatás egészére – beleértve annak fogalomrendszerét – kiterjedő átfogó törvényi szabályokat alkossanak, mely példát más országok is követtek.)

25 Ld. legutóbb Darák, 2007.

Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása

Tartalomjegyzék

Kiadó: Wolters Kluwer Kft.

Online megjelenés éve: 2016

ISBN: 978 963 295 612 1

Jogtudomány

A kötet célja a 27 EU-tagállam közigazgatási rendszerének komparatív irányultságú bemutatása. E nagy volumenű vállalkozás - a benne rejlő összes nehézség ellenére - lehetőséget ad arra, hogy ne csak a közigazgatás valamely részterületéről kaphasson az olvasó információkat, hanem az egyes államok teljes közigazgatási rendszerei saját hazai történelmi és politikai kontextusukban nyerhessenek megvilágítást, s ez a tárgyalásmód teszi lehetővé a rendszerek egymással való egybevetését, és fejlődési tendenciáik érzékeltetését is.

A vállalkozás legnagyobb erénye teljeskörűségében és összehasonlító jellegében rejlik, mivel ilyen irányú kutatás még a legfejlettebb közigazgatásokat tömörítő OECD és IIAS keretei között sem folyt az elmúlt két évtizedben. A tizenöt szerző harminc tanulmányát bibliográfiák, részletes tartalomjegyzék valamint számos ábra és táblázat teszi még használhatóbbá.

Hivatkozás: https://mersz.hu/szamel-balazs-gajduschek-koi-az-europai-unio-tagallamainak-kozigazgatasa//

BibTeX EndNote Mendeley Zotero