Azt viszont mindenképpen tisztázni szükséges, hogy mi volt az egységes koncepcióval szembeni álláspont indoka. Ebben eligazítást részben nyújthat a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény miniszteri indokolása, amely szerint a modern társadalmakban általános, hogy az állam, valamint az önkormányzatok látnak el olyan funkciókat, amelyek az emberi közösségek megfelelő együttéléséhez nélkülözhetetlenek, így a közigazgatáson túl állami, illetve önkormányzati feladattá vált például az egészségügyi ellátás vagy a közoktatás megszervezése. Ehhez képest a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény indokolása azt rögzíti, hogy a demokratikus jogállam működésének feltétele, hogy mind az állami közigazgatási, mind az önkormányzati közigazgatási rendszerben világosan elhatárolhatók legyenek a politikai és a közigazgatási funkciók. Ezt szolgálja a közigazgatási tevékenység elhatárolása a politikától, a korszerű szakmai ismeretekkel rendelkező, kizárólag a köz érdekében munkálkodó, a társadalom által megbecsült köztisztviselői kar kialakítása, amely lehetővé teszi a közügyek demokratikus intézését.

A fenti meghatározásokból kiviláglik tehát, hogy az elhatárolás indoka és szempontja az volt a jogalkotói szándék alapján, hogy a közalkalmazotti törvény hatálya azon – a köz szolgálatába álló – munkavállalókra terjedjen ki, akik úgynevezett közfeladatokat látnak el, anélkül, hogy a közfeladatok ellátása során a klasszikus értelemben vett közhatalom gyakorlásában részt vennének. Ezzel szemben a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény kifejezetten a közhatalom gyakorlásában résztvevő, független szakmai ismeretekkel rendelkező tisztviselők jogviszonyaira terjedt ki.

A struktúra 2010-ig nagyjából változatlan maradt, amikor is az Országgyűlés elfogadta a 2010. évi LVIII. törvényt, amely az egységes köztisztviselői karon belül önálló szabályozási körbe vonta az úgynevezett kormánytisztviselőket. Értve a fogalom alatt azokat a köztisztviselőket, akik a központi közigazgatásban kerülnek foglalkoztatásra.

A kormánytisztviselők jogállásról szóló törvény több ponton is fennakadt az Alkotmánybíróság kontrollján, így többek között az a szabályozás, amely lehetővé tette a tisztviselő indokolás nélküli felmentését. A kormánytisztviselői törvény indokolása már előre vetítette, hogy a kormánynak feltett szándéka egy, a követelményeket magas színvonalon teljesítő közszolgálati dolgozónak komparatív előnyöket és biztonságot garantáló megalapozott, a lehető legszélesebb hatályú, koherens közszolgálati törvény megalkotása. Ezt az Országgyűlés a 2011. évi CXCIX. törvénnyel meg is alkotta, amely a közszolgálati tisztviselők jogállásáról rendelkezik. Az új közszolgálati törvény szabályozásának homlokterében a kormánytisztviselők állnak, és a kormánytisztviselőkre vonatkozó szabályokhoz képest enged eltérést a köztisztviselők vonatkozásában, tehát a közszolgálati tisztviselők jogállásáról szóló törvény fenntartja a kettőséget, amely a köztisztviselők és a kormánytisztviselők vonatkozásában már kialakult. A Kttv. szervi hatályát az 1. és 2. § rögzíti, megkülönböztetve a köztisztviselőket, a közszolgálati ügykezelőket, valamint a kormánytisztviselőket. A törvényjavaslathoz fűzött miniszteri indokolás szerint a törvény célja a közszolgálati szabályozás stabilitása és egységesítése, valamint az új Munka Törvénykönyvének a közigazgatás személyi állományára is irányadó szabályainak beépítése a közszolgálati joganyagba. Ennek a követelménynek részben tesz eleget a törvény, hiszen a közalkalmazottakra vonatkozó joganyag elkülönültsége továbbra is fennmarad.

Természetesen nem feledkezhetünk meg a tágabb értelemben vett közszolgálatról sem, értve ez alatt például az igazságszolgáltatásban vagy a fegyveres erőknél, illetve a fegyveres testületeknél szolgálati viszonyban állók jogviszonyait szabályozó normatömeget. A hatalmi ágak elkülönítéséből eredő alkotmányos követelménynek eleget téve természetesen a közszolgálati tisztviselőkre vonatkozó törvény nem szabályozza, és nem is szabályozhatja sem a bírósági, sem az ügyészségi dolgozók jogviszonyait, és éppen a feladatellátás sajátosságaiból adódóan sem a fegyveres erők, sem a fegyveres testületek szolgálati jogviszonyainak szabályozására nem alkalmas. A Kttv. a jogforrási hierarchiára vonatkozó, a Munka Törvénykönyvében megtalálható szabályt nem rögzít, azonban nevesíti a közszolgálati szabályzatot, illetve megállapítja azt is, hogy a közszolgálatra vonatkozó szabályok törvényi, illetve rendeleti szinten fogalmazhatóak meg, azzal együtt, hogy a Kttv. 75. § (5) bekezdése szerint az államigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetője köteles a törvényben meghatározott kérdésekben, valamint az általános munkáltatói szabályozási hatáskörébe tartozó kérdésekben szabályzatot kiadni. A szabályzat a Kttv. 14. §-a szerint egyoldalú jognyilatkozatnak minősül, amely szabályzat normatív jelleget ölt ezen rendelkezések fényében.

A közalkalmazotti jogviszony vonatkozásában alapvető eltérés a szabályozási, illetve a jogforrási hierarchiában az, hogy a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény hatálya alá tartozó munkáltató esetében lehetőség van a munkáltatónál képviselettel rendelkező szakszervezet és munkáltató között kollektív szerződés kötésére is. Emellett a Kjt. 2. §-a azt rögzíti, hogy a közalkalmazotti jogviszonnyal összefüggő kérdéseket törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet, az említett kollektív szerződés és közalkalmazotti szabályzat rendezi.

A közalkalmazottak jogállásról szóló törvény szervi hatálya rendkívül széles körű, hiszen az oktatástól az egészségügyön át a múzeumokig nagyon sokféle intézménytípus munkavállalói vonatkozásában kell alkalmazni ezeket a szabályokat. Figyelemmel azonban arra, hogy a Kjt. az általános rendelkezéseket rögzíti, felhatalmazást ad törvénynek éppen az ágazati, szakmai sajátosságokra tekintettel, hogy a közalkalmazotti törvény rendelkezéseitől eltérjen. Másrészt a közszolgálati tisztviselők jogállásáról szóló törvénnyel ellentétben rögzíti, hogy a Munka Törvénykönyve szabályait a közalkalmazotti jogviszonyban is alkalmazni kell, azonban az alkalmazás határát a Kjt. megszabja, méghozzá olyan módon, hogy minden cím kapcsán meghatározza azokat a Munka Törvénykönyvi szabályokat, amelyeket a közalkalmazotti jogviszonyban nem lehet alkalmazni.

A munkáltató által megalkotott szabályzatok, illetve a törvényi szint alá tartozó jogforrásnak minősülő szabályok vonatkozásában is alkalmazandó azonban a jogforrási hierarchiára vonatkozó előírás, amely szerint a magasabb szintű jogszabállyal az alacsonyabb szintű szabályozás ellentétes nem lehet.

Ami a német hivatalnoki jog már ismertetett megoldását illeti, itt is érdemes utalni azokra a magyar jogirodalmi törekvésekre, amelyek a magyar közszolgálati szabályozást a német mintára kívánnák átalakítani. Eme irányzat képviselői szerint az Mt. mellett csak egy Közszolgálati Törvényre lenne szükség, amely csak az érdemi ügyintézést végző közhivatalnokok jogállását rendezné, míg a többi közalkalmazottra az Mt. vonatkozna.162 A magunk részéről egy egységes, átfogó munkajogi szabályozást tartanánk optimálisnak, amely a német joghoz hasonlóan gazdasági és hivatalnoki jogra tagozódna, ugyanakkor azonban a francia–latin megoldáshoz hasonlóan a hivatalnoki szférában is meghagyná a kollektív munkajog már tárgyalt intézményeit. Ami pedig az individuális hivatalnoki-köztisztviselői jog intézményeinek rendszerét illeti, ugyancsak követné az Mt. már felsorolt rendszerét, csupán a specialitásokat kellene elkülöníteni és kiemelni.

Ami már most a tágabb értelmű közszolgálati jog jelenlegi szabályozását illeti, problematikusnak látszik az a módosítás során megvalósult koncepció, hogy a közalkalmazotti jogviszony szabályozása a gazdasági munkajogi szabályozáshoz közeledjen. Ennek jegyében került ki a Kjt. 2012. évi módosítása során a fegyelmi felelősségre vonás intézménye, ami jelentősen gyengíti a közalkalmazott státuszbiztonságát, tekintettel arra, hogy fegyelmi eljárás maga elleni lefolytatását igényelve nem tudja magát tisztázni alaptalan gyanúsításokkal, vádaskodásokkal és fúrásokkal szemben. Ugyanakkor problémát okoz a közigazgatási személyzeti munkában, hogy hatósági szervezetekben és szerveknél is dolgoznak közalkalmazottak és a köztisztviselőktől történő külön kezelésük megnehezíti a közigazgatási humánpolitikát. Ezt a problémát az e területen dolgozó gyakorlati szakemberek vetik fel. Ugyancsak a közigazgatásban dolgozó szakemberek, de ugyanígy a közigazgatás elméleti kérdéseit kutatók is felvetik, hogy túlságosan széttöredezett és széttagolt a köztisztviselői jog jelenlegi szabályozási, azaz jogforrási rendszere. Ugyanakkor a szabályozás színvonala is egyenetlen. Az új Kttv.-ben a közszolgálati jog egyes intézményeinek a definícióit, ezen kívül a köztisztviselőktől elvárható általános magatartási szabályokat, továbbá a köztisztviselők részéről az állammal, mint foglalkoztatóval szembeni elvárásokat, valamint az aktushozatallal szembeni igényeket a kormányzati köztisztviselőkre vonatkozó igen kidolgozott első rész tartalmazza. Ugyanakkor ez a rész feleslegesen tartalmaz olyan szabályokat is, amelyeket a polgári jog és a munkajog, de az államigazgatási eljárási törvény is rendez, mint amilyen a jognyilatkozatok érvényessége, semmissége és megtámadhatósága. Elég lenne ezeknél a területeknél az itt említett törvényekre való utalás. A Kttv.-nek az egyéb tisztviselőket érintő második, jóval rövidebb és elnagyolt része viszont számos kérdést nem vagy csak elnagyoltan rendez. Ezért a gyakorlat kénytelen a kormányzati tisztviselőkre vonatkozó szabályokat alkalmazni a kormány alá nem rendelt vagy csak félig a kormánytól függő országos közigazgatási szerveknél, valamint a megyei és a települési önkormányzatoknál dolgozó köztisztviselők esetében, amire viszont semmilyen felhatalmazást, iránymutatást nem tartalmaz a Kttv.

Mindezt figyelembe véve a helyes megoldás az lenne, ha egy olyan új Közszolgálati Törvény (KSzt.) születne, amely köztisztviselőknek minősítené a nem hatósági jellegű állami szerveknél az érdemi ügyintézői munkát végző jelenlegi közalkalmazottakat, az ügyviteli tevékenységet ellátó közalkalmazottakat pedig a jelenlegi Kttv. harmadik besorolási osztályába helyezné el és a hatóságnál is ügykezelői munkát végzőket is a nem hatósági ügykezelő személyzettel együtt ugyancsak közalkalmazottaknak minősítené. Az új KSzt.-ben így nézhetne ki az egységes „hivatalnoki”, azaz közszolgálati besorolás, ahol az első két besorolási osztály a köztisztviselőkre vonatkozna az ottani besorolási és fizetési fokozatokkal, amelyeket az első besorolási osztályban titkárival, míg a másodikban az előadóival és a munkatársival lenne érdemes gazdagítani a rövidebb várakozási idők motiváló hatása miatt. Ezen túlmenően az új KSzt.-ben valamennyi köztisztviselőre és közalkalmazottra nézve egy olyan általános rész kialakítása lenne indokolt, amely a közszolgálati életpálya, és ezen belül a besorolási és az illetményrendszer általános szabályait, a közszolgálati jogviszony általános elveit, létesítésének és megszűnésének módját, továbbá a köztisztviselők és a közalkalmazottak alapvető jogait és kötelezettségeit tartalmazná. Ebbe a leendő általános részbe volna beemelhető a jelenlegi Kttv.-ből a kormánytisztviselőkre vonatkozó első rész legtöbb rendelkezése. Ezt követően a különös rész egyes címei fejezeti bontásban rendezhetnék a kormánytól teljesen független szervek hivatalnokai jogviszonyának a speciális vonásait, ahová olyan szervek tartoznának, mint a Köztársasági Elnöki Hivatal, az Országgyűlési Hivatal, a Számvevőszék, a Nemzeti Bank, a Tudományos Akadémia, valamint a Kamarák. Eme első címet követően a második cím szólhatna a kormányzati tisztviselők speciális jogviszonyairól, míg a harmadik cím az olyan rendészeti szervek köztisztviselőiről, amelyek ugyancsak a kormány alá tartoznak, de részben vagy egészben erőszak-, vagy nyomozati szervként fegyveres testületként is működnek, ún. hivatásos és nem hivatásos közszolgálati állománnyal. Ilyen a Nemzeti Adó-, és Vámhivatal (NAV), a Katasztrófavédelmi Szolgálat, valamint a rendőrség és még e cím alá külön fejezetet képezhetne a honvédség. Ily módon kialakítható lenne egy olyan egységes közszolgálati kódex, amely a jelenlegi széttöredezett megoldással szemben a közszolgálatot az egyes intézménycsoportokat átfogva egységes elvek szerint rendezné az általunk fentebb bemutatott kontinentális nyugat-európai országokhoz hasonlóan.