A klasszikus, hierarchikus közigazgatásnak mint az intézményesített racionalitásnak a modelljét méltán Max Weber nevéhez köti a szakirodalom. Woodrow Wilson 1885-ben publikált Congressional Government (Kongresszusi kormányzat) és 1887-ben kiadott The Study of Administration (Az igazgatás tanulmányozása) című munkáival valamelyest megelőzte az 1864-es születésű Max Webert a centrális, hierarchikus közigazgatás leírásában és alaptulajdonságainak elemzésében. Wilson központi teóriája, hogy mindig van egy hatalmi középpont (véleménye szerint az Egyesült Államokban ez a kongresszus) a klasszikus hatalommegosztási törekvések ellenére. A közigazgatás feladata, hogy megkérdőjelezhetetlen engedelmességgel szolgálja a hatalmi középpontot. A közigazgatásnak az a része, amely nem politikai kinevezettekből áll, a legszigorúbb munkafegyelemmel és érdemek szerinti előmeneteli rendszerrel kell, hogy működjön – a politikai felépítménytől élesen elválasztva.429 A politika feladata a jogi keretek kialakítása és a szakpolitikák kidolgozása, a közigazgatás feladata pedig a jog következetes végrehajtása. Állítása szerint a politikai irányzatok között jelentős különbségek vannak, a jó közigazgatás alapelvei azonban mindenütt azonosak, univerzálisak. Noha a közigazgatás legmagasabb színvonalú kialakítása és működtetése Napóleon Franciaországában és Nagy Frigyes Poroszországában történt meg – így Wilson –, az általuk alkalmazott közigazgatási modell átvétele nem jelenti azt, hogy Amerikának is monarchiává kellene válnia. Elegendő, ha Amerika a hatalmi középpontba a demokratikusan választott Kongresszust helyezi, így az európai monarchiák hatékony államapparátusa ötvözhető a demokratikus berendezkedéssel. Ha a hatalmi központ demokratikusan működik is, a közigazgatásnak a demokrácia nem feltétlen jellemzője. A közigazgatásban szakmailag felkészült, speciálisan toborzott, képzett köztisztviselőkre van szükség, akik fegyelemmel végzik munkájukat, ezáltal illeszkednek a szervezeti hierarchia belső struktúrájához, annak elvárásaitól nem térnek el. A hatékonyságot a szervezet biztosítja azáltal, hogy minden feladathoz speciális felkészültségű személyt biztosít. Wilson szerint ez a lehető legnagyobb hatékonyság az elérhető legkisebb költséggel és energiával. Wilson közigazgatás képe szerint a közigazgatás a hatékonyság és eredményesség legfőbb eszköze a politikai irányítás kezében, a közjó elérése érdekében. Univerzális430 elvek alapján szerveződik, melyek alaptényezője a hierarchikus szervezet, a politikától való éles elkülönültség és a szakmaiság. Azonban a két terület eltérő tartalma: a demokrácia és a hatékonyság összehangolható.