Mihályi Péter

Privatizáció és államosítás Magyarországon III.

Viták, megoldások, értékelések

8.2.4. A privatizáció határai és sebessége

Miközben kis utánagondolással mindenki tudta, hogy milyen kiterjedt az a vagyoni kör, amelynek privatizációja nincs és még hosszú ideig nem is lesz napirenden, az 1990-es évek vitái során a közvélemény szinte csak azt hallotta, hogy az éppen hatalmon lévő kormány mindent el akar adni vagy éppen meg akar tartani saját magának. Naponta lehetett hallani olyan kijelentéseket, hogy a nemzeti vagyon „el van adva”, noha – mint láttuk (1.5.) – a vállalatokban megtestesült, privatizálható állami vagyon a rendszerváltás hajnalán is csak legfeljebb 15–20%-át tette ki a reáleszközökben megtestesülő nemzeti vagyonnak.

Van-e elvi alap arra, hogy megfogalmazzuk a privatizáció határait? Valójában ez nem is olyan bonyolult kérdés. Sárközy Tamás – például – kezdettől fogva azt a szerintem is helytálló álláspontot képviselte, hogy egy piacgazdaságban

az államnak nem lehet vállalkozói vagyona, hiszen az állam nem üzletelhet, nem versenyezhet privát vállalkozásokkal,
nem élhet vissza erejével és
nem veheti el a magántulajdonosoktól a jövedelmezőbb befektetéseket.

Ha a nemzeti vagyonban arányait tekintve az állami tulajdon lenne túlsúlyban, akkor nem lehet piacgazdaságról beszélni, az legfeljebb valamiféle államkapitalista rendszer lenne.1 Egy piacgazdaságban az állam csak az ún. kincstári vagyonra tarthat igényt, tehát azokra az ingó és ingatlan jószágokra, amelyek bizonyos közfeladatok elvégzéséhez szükségesek (honvédelem, államigazgatás stb.) – és ezek köre is folyamatosan felülvizsgálandó. Nyilvánvaló – például –, hogy a Magyar Nemzeti Bank aranykészlete szükséges állami vagyon, de amikor az euró bevezetésre kerül, onnantól kezdve már nem lesz szükség erre a tartalékra.

A privatizációval kapcsolatos vitákban – mind Magyarországon, mind a nemzetközi irodalomban – 1989 óta vissza-visszatérő kérdés volt, hogy megfelelő ütemben zajlik-e a privatizáció, szükség van-e gyorsításra, netán lassításra vagy éppenséggel a privatizáció felfüggesztésére. Számos nagy nevű és az egykori szocialista országok történetét-működését is jól ismerő elméleti szakember amellett tört lándzsát, hogy a nagyvállalatok privatizációját addig nem szabad elkezdeni, amíg a nyugati típusú piacgazdaság normális működéséhez elengedhetetlenül szükséges intézmények és struktúrák – elsősorban a rule of law, illetve a corporate governance rendszere – ki nem alakultak. Mint láttuk (1.1.7.2.), Magyarországon ezt a nézetet vallotta Kornai (1989), és ez volt a konklúziója a nyugat-európai szociáldemokraták nézeteihez közel álló nemzetközi szakértői csoportnak is.2 A posztszovjet utódállamok gyors ütemű privatizációját követően ugyanezt fogalmazta meg Hoff–Stiglitz (2007) nagy hatású tanulmánya is, nagy hangsúlyt helyezve arra, hogy a – szerintük – hibás sorrend szükségszerűen a korrupció elhatalmasodásához vezet.

Tanulságos volt az is, ami Lengyelországban történt. Az átalakulás folyamatát vezénylő miniszterelnök-helyettes, Leszek Balcelowicz pénzügyminiszter nem tudott hozzákezdeni az érdemi privatizációhoz, ezért a reformokat stabilizációval kezdte, a privatizáció pedig sok évig szinte el sem indult. De ennek nem Balcelowicz szándéka volt az oka, hanem a Szolidaritás és a közgazdász szakma extrém megosztottsága a privatizációt, annak mikéntjét illetően. A Szolidaritás már az 1981. októberi kongresszuson sem tudott dűlőre jutni a gazdaságpolitika kérdésében, annyira nagy volt a megosztottság a kapitalizmusbarát liberálisok és az önigazgató szocialisták között. 1989-től a privatizáció tényét illetően nagyjából egyetértés volt, de a külföldiek versus társadalmi alapok szerepében huzavona alakult ki, Wałęsa elnök viszont lényegében szembefordult az átalakulás liberális felfogásával. A stabilizációt tekintve nem volt ilyen éles elvi vita, ezért az ehhez szükséges törvényeket a pénzügyminiszternek és a többi liberális közgazdásznak sikerült elfogadtatnia.3

Bármennyire logikusnak tetszik is minden olyan vélemény, amely a privatizáció fokozatosságát hangsúlyozza, súlyos ellentmondás is rejlik bennük, amellyel a gyors ütemű privatizációkat lebonyolító szakemberek kezdettől fogva tisztában voltak. Ennek lényegét tömören így foglalhatjuk össze: a kapitalista piacgazdaság intézményrendszerét sem lehet valódi, hatalommal és gazdasági erővel rendelkező kapitalisták nélkül megteremteni.4 Sárközy fentebbi, három pontban felsorolt érvei is ezt támasztják alá.

Magyarországon a gyorsítás, mint politikai jelszó, több ízben előtérbe került. 1992-ben az Antall-kormány,5 1994-ben a Horn–Kuncze-kormány ígért gyorsítást. Az Antall-kormány idején a gyorsítási szándék végeredményben a kis- és középvállalatok gyors ütemű magánkézbe adását eredményezte. Igaz, mindennek az volt az ára, hogy a kemény mag – a stratégiai cégek – privatizációja leállt, sőt tulajdonképpen lekerült a napirendről. A Horn–Kuncze-kormány hivatalos dokumentumaiban a privatizáció gyorsítása kezdetben csak nagyon halvány módon kapott helyet, ami azt tükrözte, hogy a két koalíciós párt gazdaságpolitikusai eltérő módon viszonyultak a privatizációhoz.6 2002 őszén a Medgyessy-kormánynak voltak nagyratörő privatizációs tervei.7 A privatizáció felgyorsítása 2009 februárjában is előkerült, amikor már nyilvánvaló volt, hogy az ismét felhalmozódott államadósság végletesen leszűkítette a kormányzati gazdaságpolitika manőverezési lehetőségeit. Erre való hivatkozással az SZDSZ nevében Kóka János elnök és Fodor Gábor komplett országgyűlési határozattervezetet is beterjesztett a parlamentben.8 A 2500 Mrd Ft összegben meghatározott privatizációs program9 célja az államadósság csökkentése lett volna. Az adott politikai körülmények között a tervezet alig keltett feltűnést, nem is fogadták el – csak a szélsőjobb szakértői reagáltak éles hangú nyilatkozatokban.10 A javaslat egyébként nem is volt eredeti: az SZDSZ célja pusztán az volt, hogy az Országgyűlésnek módja legyen vitázni a Reformszövetség Békesi László által pár héttel korábban kidolgozott javaslatáról.

7: Nemzeti vagyonszerződés?

A gyorsítással kapcsolatban a hazai vitákban számtalan esetben felmerült az az érv, hogy addig nem szabad döntést hozni egy-egy vállalat vagy iparág privatizációs stratégiájáról, amíg nem születik konszenzus a szakemberek körében. Érdekes színfoltja volt a magyar privatizáció történetének, amikor az MSZP-s Pál László – éppen a konszenzus meglétére hivatkozva! – 1992 áprilisában, önálló képviselői indítvánnyal, alkotmánymódosításra tett javaslatot, amellyel azt akarta elérni, hogy a privatizációs törvények kétharmadosak legyenek. Javaslatát az Országgyűlés napirendre sem vette. Vagyis – ha tetszik – a többség konszenzusával került totális elutasításra. Ugyanez az ötlet – „nemzeti vagyonszerződés” néven – 2005 őszén a Fidesz háza táján merült fel. Eszerint kétharmados törvényben kellene rögzíteni azon nemzeti vagyonelemek körét, amelyeket nem érinthet a privatizáció. Orbán Viktor – ellenzéki politikusként, a 2006-os választási kampányra készülve – egy Kötcsén megtartott értelmiségi találkozón a vagyonszerződés elemei közé sorolta a MÁV-ot, a Volánt, a postát, a ferihegyi repülőteret, a kórházakat és az autópályákat.11 A parlamenti pártok közül egyedül az SZDSZ utasította el egyértelműen a Fidesz kezdeményezését. Ezzel szemben Podolák György, az Országgyűlés gazdasági bizottságának MSZP-s alelnöke támogatta a javaslatot, sőt javasolta felvenni a listára a Szerencsejáték Rt.-t, a Paksi Atomerőművet és a Magyar Villamos Műveket is. Az MDF választmányi elnöke, Katona Kálmán – Podolákhoz hasonlóan – „tárgyalási alapnak” nevezte a Fidesz-elnök ötletét, és saját pártjának privatizációs stratégiájához hasonlította azt. Szerinte is bővíteni kellene az Orbán által javasol kört, például olyan hungarikummal, mint a Herendi Porcelángyár. Katona Kálmán is állami tulajdonban tartotta volna a Paksi Atomerőművet és a Magyar Villamos Művek Rt.-t. A MÁV-nál a pályavasút kizárólagos állami kézben tartása indokolt – tette hozzá az MDF-es politikus.12

Akinek módja volt ezekben a vitákban személyesen is részt venni, az megtapasztalhatta, hogy miért képviselhetetlen ez a sokak számára kétségtelenül szimpatikusnak, szerénynek és megfontoltnak tűnő álláspont a gyakorlatban. Mint az remélhetőleg a korábbi fejezetekben bemutatott példák tucatjai alapján is leszűrhető volt, valójában egyetlen privatizációs tranzakcióban sincsenek szakmailag egyértelműen tisztázható, minden vitát kiküszöbölő megoldások. Akármeddig vitatkoznak a szembenálló csoportok, mindig lesznek olyan jelentős hangerővel, politikai hitellel rendelkező erők, amelyek nem mozdíthatók ki saját álláspontjukból. Csak a naiv újságolvasó és televíziónéző képzelheti, hogy valamely fontos kérdésben megfogalmazható „a” szakma álláspontja. Ahány szervezet, annyi érdekcsoport, annyi vélemény.

Jó példa volt erre 1994-ben a HungarHotels-szállodalánc privatizációja (9.5.4.). Amikor Horn Gyula miniszterelnök kezdeményezésére 1995 elején a döntést kivették az ÁVÜ kezéből, s a kormány határozatban kérte a szakmát, hogy foglaljon állást a megfelelő privatizációs stratégia ügyében, kiderült, hogy a különféle szállodai, turisztikai, idegenforgalmi szervezetek, sőt az iparág és az adott vállalaton belül működő szakszervezetek is egymásnak élesen ellentmondó válaszokat fogalmaztak meg.

Tanulságos a lóversenyfogadási üzlet privatizációjának lassú előrehaladása is. Két évtizeddel a rendszerváltás után a „Lovi”, pontosabban az üzletet működtető két cég, a Nemzeti Lóverseny Kft. és a Magyar Lóversenyfogadást Szervező Kft. még mindig az ÁPV Rt. tulajdonában volt, és csak 2007 augusztusában jelent meg a privatizációs pályázat.13 „Nem engedhetjük meg, hogy a megszorítások idején az adófizetők pénzéből támogassák néhány ezer ember szórakozását” – magyarázta ekkortájt a privatizációs döntést Vajtó Lajos, a Nemzeti Lóverseny Kft. ügyvezető igazgatója, a tulajdonos ÁPV Zrt. képviselője. A hazai galopp-, illetve ügetőverseny-szervezés és a hozzá kapcsolódó fogadás ugyanis – a világon egyedülállóan – az állami lóversenytársaság fennállása, 1991 óta veszteséges volt. Az állami vagyonkezelők így időről időre kénytelen voltak kipótolni a két cég 1,4–1,5 Mrd Ft-os éves összárbevétel mellett elért, szezontól függő, 400–700 M Ft-os ráfizetését. Egyébként nemcsak a józan észnek, hanem az EU vonatkozó irányelveinek is ellentmond az állam tulajdonosi részvétele a lóversenybizniszben. A pályázatot azután mégis visszavonták, a két cég még 2009-ben is az MNV Zrt. többségi tulajdonába volt.

Mindebből látszik, hogy a gyakorlatban a privatizáció során nem konszenzusra, hanem kompromisszumra kell törekedni! Ezért bűnös halogatás lett volna az állami vagyonkezelő szervezetek vezetőitől, ha vég nélkül folytatták volna a vitákat egy-egy tranzakció körül arra várva, hogy egyszer majd mindenki ugyanarra az álláspontra helyezkedik.

A döntések mechanizmusa analóg azzal, ahogy a tudományos viták lezárulnak. Max Planck nevezetes aforizmája érvként is idézhető: „Valamely új tudományos igazság nem úgy szokott győzelemre jutni, hogy az ellenfelek meggyőzetnek és kijelentik, hogy megtértek, hanem inkább úgy, hogy az ellenfelek lassanként kihalnak, és a felnövekvő nemzedék már eleve hozzászokik az igazsághoz.” Csak az idézet utolsó szavát kell kicserélni: a felnövekvő nemzedék már eleve hozzászokik a tényekhez. Így a megállapítás már alkalmazható a privatizációra is.

Egyszer alaposan fel kell mérni a helyzetet, de ha megszületett valamilyen döntés az eladás szándékáról és a legjobbnak gondolt privatizációs technikáról, akkor a választott úton célszerű végigmenni. A jobbító szándékú, menet közbeni változtatások rendszerint több kárt okoznak, mint egy konzekvens stratégia végig vitele. A privatizáció határainak és sebességének lebegtetése ugyanis bizonytalanságban tartja a vállalatokat is, a befektetőket is. A nemzetgazdaság számára nem abból származik a nagy veszteség, hogy x cég állami tulajdonban marad, hanem abból, hogy x cég sorsa felett éveken át vitáznak a különféle kormányzati szervek, s hol így, hol úgy foglalnak állást. Ugyanez áll a különféle privatizációs technikákra is (8.2. táblázat). Amíg folyik a módszertani vita, a cég többet veszít értékéből, mint amennyi haszon a jobb módszer kiválasztásából adódhat.

8.2. táblázat. Lehetséges privatizációs technikák

Spontán birtokbavétel	Ingyenes szétosztás	Eszközök használata	Részvények és üzletrészek eladása
Alulról jövő kezdeményezések	Dolgozói szervezeteknek	Franchise	Tőzsdei bevezetés
– „Vadprivatizáció”	Dolgozóknak egyénenként	Menedzsmentszerződés	Egyedi aukciók
– Bennfentes privatizáció	Tömeges privatizáció	Lízing	Tárgyalásos értékesítés
– Dolgozói szervezetek	– Vállalati részvények egyedileg	Alvállalkozás	Vezetői kivásárlás
Felülről jövő kezdeményezések	– Beruházási alapokon keresztül		Alkalmazotti kivásárlás
– Minisztériumok	Decentralizált kormányhivatalokon keresztül		Tőkeemelés
– Helyi önkormányzatok	Pénzintézetek bevonásával		Adósság-részvény csere
Egyedi alku külföldi vevővel	– Holdingok létesítésével

Forrás: UN ECE (1992: 231).

A hazai privatizáció egyik sajnálatos jellemzője, hogy az elvi, kiinduló döntések meghozatala indokolatlanul hosszú ideig tart (esetenként 2-3 évig is!), míg a tranzakció végső szakaszában a kapkodás, az időzavar jelei figyelhetők meg. Igaz, ez nem csak a privatizációra jellemző – az állami döntéshozatali mechanizmusok Magyarországon évtizedek óta így működnek. A privatizációban azonban az idővel való rossz gazdálkodás sokszorosan visszaüt, hiszen a szerződés feltételei általában az utolsó pillanatban rögzülnek véglegesen – ekkor dőlnek el a szerződés mellékfeltételei, a garanciák, sőt a vételár is.

Nemzetközi összehasonlításban vizsgálva azt mondhatjuk, hogy az előprivatizáció – vagyis a kis értékű üzletek, vendéglátóipari egységek, benzinkutak stb. – Magyarországon viszonylag lassú ütemben haladt előre, viszont kezdettől fogva élenjáróak voltunk a vállalatok, különösen a nagyvállalatok és a főbb infrastruktúra-vállalatok privatizációjában, valamint az ehhez szükséges szabályozói reformokban. A 8.1. ábrán az is jól látszik, hogy a folyamat konvergens. Az egyes kelet-európai posztszocialista országok közötti különbségek az idő előrehaladtával csökkennek.

8.1. ábra. Az EBRD által számított tranzíciós indikátorok alakulása, 1990–2008

A) Előprivatizáció („kis privatizáció”)

Harvard

(): . : . : /hivatkozas/m1266peam3_137/#m1266peam3_137 ()

Chicago

. . . : . (: /hivatkozas/m1266peam3_137/#m1266peam3_137)

APA

(). . . (: /hivatkozas/m1266peam3_137/#m1266peam3_137)

BibTeX EndNote Mendeley Zotero

B) Vállalatok privatizációja („nagy privatizáció”)

Harvard

(): . : . : /hivatkozas/m1266peam3_138/#m1266peam3_138 ()

Chicago

. . . : . (: /hivatkozas/m1266peam3_138/#m1266peam3_138)

APA

(). . . (: /hivatkozas/m1266peam3_138/#m1266peam3_138)

BibTeX EndNote Mendeley Zotero

C) Vállalati és piaci szerkezetátalakítás (restructuring)

Harvard

(): . : . : /hivatkozas/m1266peam3_139/#m1266peam3_139 ()

Chicago

. . . : . (: /hivatkozas/m1266peam3_139/#m1266peam3_139)

APA

(). . . (: /hivatkozas/m1266peam3_139/#m1266peam3_139)

BibTeX EndNote Mendeley Zotero

D) Infrastrukturális ágazatok (villamos energia, vasút, utak, telekommunikáció, víz és csatorna) átalakítása

Harvard

(): . : . : /hivatkozas/m1266peam3_140/#m1266peam3_140 ()

Chicago

. . . : . (: /hivatkozas/m1266peam3_140/#m1266peam3_140)

APA

(). . . (: /hivatkozas/m1266peam3_140/#m1266peam3_140)

BibTeX EndNote Mendeley Zotero

Forrás: A szerző számításai Milanovic–Ersado (2010) adatainak felhasználásával. Az EBRD 1994-től évente megjelentetett Transition Reportjában használt reformindex (transition index) módszertani leírását lásd http://www.ebrd.com/country/sector/econo/stats/cameth.pdf

1	Sárközy (2006: 81–82).
2	Eatwell és szerzőtársai (1995).
3	Köszönettel tartozom Bauer Tamásnak a történeti háttér megvilágításáért.
4	Csaba (2011) ezzel kapcsolatban joggal utal arra, hogy a „kapitalizmus kapitalisták nélkül” olyan gondolat, amely vissza-visszatérő módon megjelenik a nyugati piacgazdaságokban is (id. mű: 817).
5	A kérdés már korábban is napirenden volt. Lásd a Külgazdaság c. folyóirat körkérdését a magyar privatizáció sebességéről (id. mű: 1992. 1. szám).
6	Lásd a kormányprogram I. részének „Az elmúlt időszak értékelése, a következő időszak alapvető célja” c. szakaszát. Az MSZP választási programjában a „gyorsításra” vonatkozóan csak a kárpótlással összefüggésben történik említés (MSZP, 1994: 40), míg az SZDSZ programjában ez általánosabban és hangsúlyos módon kerül megfogalmazásra: „Nem érhetjük be azzal, hogy a magánszektor csak az új vállalkozások révén bővül. Nem mondhatunk le arról, hogy a tervgazdálkodás korából örökölt állami vállalatok közül az életben tarthatókat a privatizáció útján fejlődőképes magánvállalatokká alakítsuk át. A privatizációt ezért fel kívánjuk gyorsítani, és mielőbb be kívánjuk fejezni” (SZDSZ, 1994: 65. – kiemelés az eredetiben).
7	„Az állami vagyon 60 százalékát eladjuk” – jelentette ki 2002. október 16-án egy külföldi befektetőknek szervezett fórumon Hollai Imre, az ÁPV Rt. IG-tagja pár héttel azt követően, hogy az ÁPV Rt. újonnan felállított vezetése új vagyonpolitikai irányelveket (VPI) fogadott el. Ebben az szerepelt, hogy az állam csökkenteni kívánja tőzsdei cégekben meglévő tulajdonrészét, míg a MVM és az FHB papírjait bevezetnék a börzére. A tervekben többek között a Malév, a Postabank és a Konzumbank magánosítása is szerepelt, sőt Hollai Imre bejelentette: a Szerencsejáték Rt. kisebbségi részvénycsomagját is értékesítené az ÁPV Rt. (http://www.origo.hu/print/gazdasag/hirek/20021016azallami.html).
8	..-12009. (…) OGY határozat a világgazdasági válság magyarországi következményeinek kezeléséről, és Magyarország növekedési esélyeinek javításáról (H/9010. számú képviselői önálló indítvány).
9	Szó szerint: a kormány „dolgozzon ki az államadósság legalább 2500 Mrd forintos csökkentésére gyorsított privatizációs programot. Az állami vagyon piaci értékesítésére elkészített programot a piaci viszonyok stabilizálódása után hajtsa végre és a bevételekkel csökkentse az államadósság állományát.” Vagyis a javaslat lényege az volt, hogy a kormány adjon jelzést a piacoknak, és nem az, hogy azonnal kezdjen hozzá az eladáshoz.
10	Lásd http://www.nemzetihirhalo.hu/index.php?lap=public&iro=izabella&cikk=11#cikk
11	http://www.fidesz.hu/index.php?Cikk=42901. A kezdeményezésnek – vélhetően – konkrét, rövid távú célja is volt. A Fidesz a Budapest Airport éppen folyamatban lévő privatizációját kívánta megakasztani. Lásd az MSZP elnökének, Hiller Istvánnak a nyilatkozatát (MTI, 2005. szept. 6.).
12	http://www.mon.hu/hirek/magyarorszag/cikk/nemzeti-vagyonszerzodes/cn/haon-news-ed02–20050904-015137
13	Lásd még 1115/2006. (XI. 30.) Korm. hat., valamint a Figyelő 2007. jan. 11-i cikkét.