Mihályi Péter

Privatizáció és államosítás Magyarországon III.

Viták, megoldások, értékelések

10.5.2. Külföldi előzmények és párhuzamok

Posztkommunista országok. Fontos hangsúlyozni, hogy a 2010 utáni visszaállamosítások – különösen az, ami az energia- és bankszektorban történt – sok tekintetben hasonlított arra a stratégiára, amit Lukasenka elnök kezdett el Belaruszban, 1997-ben,1 majd Jelcin orosz elnök követett 1998 után, illetve Putyin folytatott 2003-tól kezdve.2 Jelcin akciói közül a legfontosabb a Gazprom feletti uralom visszaszerzése volt. 1998-ban ugyanis az állami kézben maradt részvénypakett 40% alá esett és a nyilvánosságra hozott tervek szerint ez is értékesítésre került volna. Jelcin apparátusa azonban adóhátralékok felhalmozódás címén a Gazprom eszközeinek egy részét átvette, és így hamarosan 50% fölé vitte az állami tulajdon arányát.

Putyin államosítási – orosz terminológiával: deprivatizációs – intézkedései közül a legfontosabb a legelső volt, a Jukosz vállalat fő tulajdonosának letartóztatása 2003-ban, majd a cég bekebelezése az állami tulajdonban álló Rosznyefty által.3 Ez világtörténelmi jelentőségű fordulópont volt a korábbi, reformpártinak tűnő putyini politikában. A Basnyefty névre hallgató, baskíriai olajvállalatot a 2000-es évek elején privatizálták, de már 2004-ben vissza is vette az állam, miután a cég fő tulajdonosát Vlagyimir Jevtusenkovot pénzmosás miatt őrizetbe vették, a cég részvényeit pedig eladták a Rosznyefty nevű állami cégnek.4 2005-ben a Gazprom felvásárolta a Szibnyeft nevű magántulajdonú olajcéget is, és ebből építette ki a saját olajipari vertikumát (Gazprom Nyeft). Visszalépés történt az olaj- és gázmezők kiaknázására létrehozott vegyesvállalatokban is. Például a Szahalin–2 projektben a Shell, a Mitsubishi és a Mitsui részesedései a Gazprom kiszorító tevékenysége nyomán minimálisra csökkentek. 2006 júniusában az orosz állam átvette a VSMPO-AVISMA cég részvényeinek 60%-át, egy olyan cégét, mely egymagában a világtitán termelésének kétharmadát adta.

Putyin idején történt az is, hogy az öt legnagyobb állami bank felvásárolta a kisebb magántulajdonú pénzintézeteket. 2005-ben a magánbankok részaránya a szektor mérlegfőösszegéhez képest még közel 70% volt – ez 2015-re 35% körüli szintre esett vissza. Az orosz feldolgozóiparon belül az autógyártás és a repülőgépgyártás területén voltak nagy visszaállamosítások.5 A termelés és a közszféra adatait egybe számolva számottevő volt a visszaalakulás mértéke. 1996-ban az állam részesedése a foglalkoztatásban 22% volt, ez 2015-re visszaemelkedett 28%-ra. A 2008-ban kirobbant pénzügyi válság számos orosz pénzintézetet és iparvállalatot romba döntött. Ezek egy részét az állam kimentette és/vagy felvásárolta. Ez is az állami tulajdon részarányát növelte. Értelemszerűen államosítás lett a következménye annak is, hogy Oroszország 2014-ben katonai erővel elfoglalta a Krím-félszigetet, ahol a vállalatok és az ingatlanok jelentős része ekkor már ukrán magánszemélyek tulajdonában volt.6 Az Ukrajna elleni invázió Oroszországban is eredményezett tulajdonváltást. Az orosz állam kisajátította és/vagy nyomott áron megvásárolta az orosz piacról kivonuló nyugati cégek eszközeit. És nem is akármilyen cégekkel történt ez (Exxon, Shell, Halliburton stb.). Egy évvel az ukrán–orosz háború kezdete után a Moszkva elleni nyugati szankciókat Putyin úgy próbálta megbosszulni, hogy az orosz vagyonügynökség „ideiglenes igazgatásba” vette a német Uniper és a finn Fortum cég orosz leányvállalatait – mindkét esetben a részvények 98%-át.

A többi posztszovjet köztársaság közül Kirgizisztánban volt ugyanez a folyamat jól kimutatható. 2010-ben, az ún. második forradalom idején, az új kormány 19 privatizált céget államosított vissza. Ennél is fontosabb volt, hogy 2013-ban a kormány kezdeményezte a kumtori aranybánya visszaállamosítását, 10 évvel azután, hogy a kanadai Cameco Corp. egy koncessziós megoldás keretében kisebbségi tulajdonosként hozzálátott az újonnan felfedezett lelőhely kiaknázásához. Végül a kirgiz fél 2021-ben úgy oldotta meg a konfliktust, hogy erőszakkal elfoglalta a bányát.7 Észtországban 2007-ben az öt évvel korábban, 66%-ban privatizált állami vasúti társaság, az Eesti Raudtee részvényeit vásárolta vissza a tallinni kormány. A kormány szerint az EU-csatlakozás miatt volt erre szükség, a befektetők szerint a vasúti szállítást igénybe vevő cégek nyomása volt a meghatározó.

Szlovákiában a Mečiar-kormány 1995-ben a Slovenský Plynarenský Priemysel (földgáztermelés), a Slovenské Telekomunikácie (telekommunikáció), az Imuna (gyógyszergyár), valamint három regionális áramszolgáltató cég többségi tulajdonát vásárolta vissza.8 A Mečiar-kormány bukását követően, 1998 végén az új kormány több privatizációt is felülvizsgáltatott. Így a Slovnaft privatizációját is, melynek eredményeképpen módosították a szerződési feltételeket, és a Slovintegra visszaadta az állami vagyonügynökségnek a részvények 10%-át. A felek megegyeztek, hogy ezáltal a Slovnaft privatizációja végleg lezárult. Robert Fico kormánya is élt az államosítás eszközével: 2014 végén azonnali hatállyal felmondta az olasz Enel cég bérleti szerződését, amelyet még Mikuláš Dzurinda kormánya kötött 2006-ban a bősi vízerőmű üzemeltetésére.9 Tervezték az egészségügyben működő magánbiztosítók államosítását is, de azután feladták ezt a tervet.

Ami 2015 után Lengyelországban történt, az már inkább a magyar példa másolása volt. Egy bő éven belül három villamos erőmű (közte a francia EDF), három bank és egy biztosító visszaállamosítására került sor.10

A 2. Orbán-kormány szisztematikus „kitolása” az energiaszektorban működő külföldi cégekkel ahhoz is hasonlított, miként a szocialista albán kormány bánt az 2009-ben privatizált az áramszolgáltató társaság 76%-os többségével rendelkező Cseh Energetikai Művekkel (ČEZ). A konfliktus első állomása az volt, amikor 2012 novemberében az albán hatóságok őrizetbe vették a cég 20 alkalmazottját. Ezt követően, 2013. január 1-től a Berisha-kormány duplájára emelte az állami erőművek által szállított áram árát, ugyanakkor megtiltotta, hogy az áramszolgáltató ezt az emelést a fogyasztókra hárítsa. Ezzel egy időben az albán szabályozó hivatal elvette a ČEZ Shperndarje cég működési engedélyét, és állami kezelőt helyezett a cég élére, amivel a ČEZ elveszítette a társaság feletti befolyását – vagyis gyakorlatilag kisemmizték. A ČEZ 2013 májusában nemzetközi döntőbíróság elé vitte az ügyet. Pár hónappal később a következő albán kormány már hajlandó volt közvetlenül tárgyalni a cseh partnerrel, és sikerült is békésen megállapodni. A ČEZ lényegében visszakapta a pénzét, amit a privatizáció során kifizetett.11

Kínában 2018 februárjában történt egy jelentős fordulat: a kormány pénzügyi kockázatokra és korrupcióra hivatkozva rövid úton államosította a Anbang biztosítótársaságot, amely korábban egy bő évtized alatt egy kis helyi biztosítótársaságból globális világcéggé nőtte ki önmagát, eszközállománya 430 milliárd dollárnál is nagyobb volt, a Fortune 2017-es Global 500-as világlistán a 137. helyen állt. Pár hónappal később már meg is született a bírói ítélet, a cég vezetőjét, Vu Hsziaohujt egy kínai bíróság csalásért és sikkasztásért 18 évnyi börtönre ítélte; közel 2 Mrd $-os magánvagyonát elkobozták. De más módon is igyekszik a Hszi Csin-ping elnök által irányított kínai vezetés az állam pozíciót erősíteni. Erre új fogalmat is kreáltak: koucsin mintuj (magyarul: az állami szektor előrelép, a magánszektor hátra). Egy friss beszámoló szerint 2018 első 9 hónapjában 46 magáncég fogadta el a kormány kivásárlási ajánlatát (pl. Changchun Sinoenergy Corporation),12 a sanghaji és a sencseni tőzsdén jegyzett cégek közül pedig 29-ben szerzett többséget az állam az év 11 hónapja folyamán.13

Példák a fejlett piacgazdaságokból. Paradox módon a 2010-ben hatalomra került 2. Orbán-kormány államosítási stratégiájának védelmében alkalmanként még nyugati példákra is hivatkozott – azokra a kényszerállamosításokra, amelyekre az USA-ban, Nagy Britanniában, Írországban,14 Izlandon, Hollandiában és Belgiumban a 2008-as pénzügyi válság viharában került sor (General Motors, Chrysler, Ford, AIG-biztosító, Northern Rock-bankház, Royal Bank of Scotland, Fortis-bankbiztosító stb.).15 Ez persze nem volt komolyan vehető érv – de nem is annak szánták. Nem hivatkozott viszont Orbán a 2006–2012 között végbement bolíviai,16 a 2011-es Sri Lanka-i államosítási törvényre,17 és a még 2017-ben is folytatódó venezuelai,18 a 2014–2019 közötti indonéziai19 államosításokra, amelyek viszont sok hasonlóságot mutattak a magyarországi fejleményekkel. Arra sem figyelt fel az Orbán-kormány propagandagépezete, hogy 2015-ben az új portugál kormány is visszaállamosítási programokat hirdetett meg.20 Értelemszerűen az sem keltett különösebb figyelmet Magyarországon, hogy Zimbabwében – az egykori Rodéziában – 1992-ben (!) kezdődött egy jelentős földállamosítási kampány, melynek nyomán a fehér bőrű földbirtokosok vesztették el birtokaikat, és hasonló folyamat indult be Dél-Afrikában 2018 tavaszán.

Tanulságosak a törökországi fejlemények is. Fél évvel az állítólagos július 16-i puccskísérlet után, 2016 végén Törökország gazdasága siralmas állapotban volt: a török líra többéves mélypontra került, a GDP zuhant, az elemzők közül sokan már közelgő államcsődtől tartottak. Erdoğan elnök azonban számos drasztikus intézkedést hozott – köztük sok olyat is, ami hasonlít a magyarországi visszaállamosítási példákra. Ezek közül az egyik legfontosabb az volt, hogy a puccs után nem sokkal a kormány létrehozott egy állami vagyonalapot, ami egyfajta alternatív költségvetésként működött. Az alapot például az állami szerencsejáték-monopólium bevételeiből töltötték fel, de több rendelet is született, amelyek állami forrásokat irányítottak át az alapba. A vagyonalapból a kormány a parlament hozzájárulása nélkül tud költeni, amit az ellenzék kifogásolt is, viszont Erdoğanék a rendkívüli állapotra hivatkozva érveltek a parlament megkerülésének szükségessége mellett. Egy éven belül a kormány 11 Mrd USD (≈ 3000 Mrd Ft) értékben államosított 965 céget, amelyeknek összesen több mint 46 ezer alkalmazottjuk van. A cégeket vagy teljesen einstandolták, vagy állami felügyelőket jelöltek ki az élükre. (Valójában az államosítások már azelőtt elkezdődtek, hogy 2016. júliusban a hadsereg vezetésével puccsot kíséreltek meg Recep Tayyip Erdoğan kormánya ellen, de a puccskísérlet után pörögtek igazán fel.)

A vállalatok állami tulajdonba vételét az Erdoğan-rezsim azzal indokolta, hogy ezek a cégek valamilyen módon az összeesküvésért felelőssé tett Fethullah Gülen USA-ban élő hitszónokhoz kötődnek. A kormány elég gyenge lábakon álló érvelése szerint az államosítások bizonyítékot jelentenek arra vonatkozóan, hogy a Gülen által létrehozott „háttérhatalom” milyen mélyen beférkőzött a török gazdaságba és az államba. Az extulajdonosok többnyire vagy börtönbe kerültek, vagy külföldre menekültek – miközben jogerős ítélet csak kevesük ellen született –, és a szükségállapot miatt arra sincs lehetőségük, hogy bíróságon támadják meg az államosítást lehetővé tevő bírósági ítéleteket. A cégek vagyona egy állami alapba került, de a tervek szerint egy árverést követően hamarosan újra magánkézbe kerülnek a vagyonelemek.21

Visszaállamosítások az infrastruktúra-szektorban. A 2010-es évek második felében egyre-másra jelentek meg olyan tanulmányok, amelyek többé-kevésbé teljeskörűen igyekeztek dokumentálni a világ valamennyi országában zajló olyan visszaállamosításokat (ideértve tehát a fejlődő országokat is), amelyek az infrastrukturális szektorokban történtek, illetve a nyugdíjrendszert érintették. Fontos látni, hogy efféle visszaállamosítások már az 1980-as évek elején is történtek. Ortiz-Cummins (2019) adatait a 10.5. táblázat foglalja össze. Az országpéldák – természetesen – nem azt mutatják, hogy az adott alágazatban mindent visszaállamosítottak, hanem csak azt, hogy az alágazatban voltak olyan cégek, amelyek erre a sorsa jutottak.

10.5. táblázat. Visszaállamosítások az infrastruktúra szektorban, 1982–2017

Érintett ágazat	Esetek darabszáma	Fontosabb országok, alágazatok – időrendben
Vízgazdálkodás	419 vállalat (zömében önkormányzatok vették vissza a korábban eladott cégeket)	Franciaország, USA, Spanyolország, Németország, Argentína
Közlekedés-szállítás		Japán (2010), Új-Zéland (2008: vasút), Argentína (2008: légiközlekedés; 2015: vasút), Egyesült Királyság (2009: vasút), Pakisztán (2011: vasút)
Villamosenergia-termelés és -disztribúció		Franciaország (1982), Németország (2005), Brazília (2007), Argentína (2009), Finnország (2011), Bolívia (2012), Japán (2012: a fukusimai katasztrófa kapcsán)
Nyugdíjalapok	1981–2014 között 30 országban történt teljes vagy részleges privatizáció. Ebből 18 országban a reformokat részlegesen vagy teljesen visszafordították	Venezuela (2000), Ecuador (2002), Nicaragua (2005), Bulgária (2007), Argentína (2008), Szlovákia (2008), Észtország, Lettország és Litvánia (2009), Bolívia (2009), Magyarország (2010), Horvátország és Macedónia (2011), Lengyelország (2011), Oroszország (2012), Kazahsztán (2013), Csehország (2016), Románia (2017)
Postai és telekommunikációs szolgáltatások		Franciaország (1982), Argentína (2003), Bolívia (2008)
Szilárdhulladék-begyűjtés, hótakarítás		Kanada (2008)
Őrző-védő szolgáltatás, regisztráció		Németország (2008)
Városi takarítás		Egyesült Királyság (2008), Finnország (2011)

Forrás: Ortiz-Cummins (2019: 42).

Államosítások az orosz–ukrán háború nyomán kialakult energiaválság idején. 2022 nyarán Németországban az Uniper közüzemi szolgáltatót a német állam csak részbeni – 30%-os – államosítás útján tudta megmenteni a csődtől, miután a 80%-os tulajdoni hányaddal rendelkező finn Fortum nem volt hajlandó a veszteséges cég feltőkésítésére. Franciaországban az EDF-et kellett megmenteni. A 9,7 Mrd €-s feltőkésítés és egy 16%-os részvénypakett megvásárlása

nyomán a francia állam ismét 100%-os tulajdonossá vált a korábban privatizált és tőzsdére vitt energiakonszernben.

1	Az elnök rendeleti úton, visszamenőleges hatállyal minden korábban privatizált cégben „aranyrészvény”-t biztosított az államnak. Ez a rendelet 1998. január 1-én lépett hatályba és 2008-ig volt érvényben.
2	Mihályi–Szelényi (2016).
3	A Jukosz volt az egyike azon vállalatoknak, amelyeket 1995-ben orosz befektetők a „részvényekért hitel” konstrukcióban vásároltak meg. A Jukosz fő tulajdonosát, Mihail Hodorkovszkijt az államosítást megelőzően 2003 októberében – csalás vádjával – letartóztatták, majd börtönbe zárták, ahonnan csak 2014 elején engedték ki. A cégben jelentős amerikai tulajdon is volt. 2006-ban a céget az orosz hatóságok feldarabolták, megszüntették. 2014-ben a hágai Állandó Választottbíróság 50 Mrd USD kártérítésre kötelezte az orosz államot a Jukosz-részvénytulajdonosok kárpótlása céljából. Ezt az ítéletet az orosz állam 2019 végéig nem hajtotta végre és tovább pereskedett.
4	2015 februárjában egy orosz bíróság 1,1 Mrd USD kártérítést ítélt meg Jevtusenkov cégének, a Sistema holdingnak, majd egy másik bíróság 2016 januárjában személy szerint Jevtusenkovot minden vád alól felmentette.
5	Åslund (2006).
6	Az ukrán hatóságok szerint több mint 50 milliárd hrivnya (≈ 2,27 Mrd USD) volt Ukrajna vesztesége, ami a Krím-félszigeten több mint 20 vagyonelemének államosításából érte. Az államosított ukrán tulajdon között van a Maszandra borgazdaság és a szovjet történelemben híressé vált artyeki gyermektábor. Bár volt rá szándék, az államosított vagyont nem sikerül privatizálni, mert a potenciális vevőket visszatartják a Krím ellen meghirdetett nemzetközi szankciók és a várható tulajdonjogi bonyodalmak (http://www.napi.hu/nemzetkozi_gazdasag/ez_lett_a_krimi_allamositas_vege_csalodtak_a_hatosagok.607957.html).
7	Musaev (2013), The Economist, 2021. dec. 4., 15.
8	www.privatizationbarometer.org, Szlovákia nemzeti oldal.
9	NSZ, 2014. dec. 5.
10	Kozarewski–Bałtowski (2017).
11	http://www.standartnews.com/english/read/albania_buys_out_cez_for_eur_100_million-5975.html
12	The New York Times, 2018. okt. 3.
13	The Economist, 2018. dec. 8.
14	Lásd részletesen Artner (2018).
15	A „nyugati” példák jó áttekintését lásd Voszka (2015), Voszka (2018).
16	Evo Morales elnök hatalomra kerülése után a gázszektor államosításával kezdett. Elnöki rendelete értelmében az országban működő gáztermelő cégekben az állami YPBF cég szerzett irányító többséget. A gázszektor 2006-os államosítását követően 2007-ben a helyi fémipart, 2010–12 között az elektromos szektort vonta állami tulajdonba. A módszer minden esetben ugyanaz volt: az elnök rendelete alapján állami cégek szereztek irányító többséget a magánvállalkozásokban. A magántulajdont tehát nem kisajátítással vagy elkobzással szerezték meg, az addigi tulajdonosok résztulajdonosok maradhattak a cégekben, az állami vállalat pedig továbbra is részesedést fizetett nekik a bevételekből.
17	Az ázsiai szigetországban 2011-ben fogadtak el egy törvényt az államosításokról, melynek alapján 37 magántulajdonban álló cégre tette rá a kezét a kormány. 2014-ben a kampány 10 ezer hektárnyi teaültetvény államosításával folytatódott (https://ihsmarkit.com/country-industry-forecasting.html?ID=1065989237).
18	A legnagyobb olajvállalat (PDVSA) irányítását Chávez elnök 2003-ben vette át. Amikor 2006-ban újraválasztották, először a villamosenergia-ipar és a távközlés államosítását, valamint a központi bank önállóságának megszüntetését hirdette meg. Ezt követően került sor a teljes olajipar, az alumíniumipar, a szállítócégek stb. visszaállamosítására. Chávez halálát követően Nicolás Maduro elnök folytatta ezt a politikát. 2017 közepéig összesen 1500 magánvállalatot államosítottak (The Economist, 2017. júl. 19., https://www.economist.com/news/briefing/21725558-unpopular-regimes-attempt-impose-dictatorship-could-end-bloodily-nicol-s-maduro-tries).
19	A populista Joko Widodo elnöksége idején az ország egyik jelentős arany és rézbányáját államosították.
20	A baloldali koalíciós kormány első lépésben azzal a konzorciummal került vitába, amely pár hónappal korábban szerezte meg a TAP Air nemzeti légitársaság többségét. A Gateway névre keresztelt cégcsoport még az előző kormánnyal kötött megállapodás alapján, 354 millió eurót fizetett ki a vállalat 61%-áért (http://www.napi.hu/nemzetkozi_gazdasag/nyugdij-_es_kozalkalmazotti_beremeles_aztan_allamcsod.607742.html).
21	http://index.hu/gazdasag/2017/08/02/erdogan_kockazatos_trukkel_kapta_ossze_a_torok_gazdasagot/