Mihályi Péter

Privatizáció és államosítás Magyarországon III.

Viták, megoldások, értékelések

10.5.17. PPP-projektek visszavásárlása

A Fidesz-kormány 2010 nyarán hirdette meg a PPP-programok, vagyis a Public-private partnership (PPP) technikával finanszírozott építési beruházások leállítását, illetve a már megépült objektumok visszavásárlását.1 Ez fordulatot jelentett Orbán gondolkodásában. 2011 májusában egy üzletemberek számára rendezett konferencián Orbán még a „magyar modell” egyik pilléreként említette a PPP-konstrukciót,2 aminek annyiban volt tényalapja, hogy a PPP-konstrukciót az első Orbán-kormány hívta életre a Művészetek Palotája- (későbbi nevén: MÜPA) projekttel.3 Természetesen maga a konstrukció nem magyar találmány: az Egyesült Királyságban kezdték először alkalmazni a 90-es években a privatizáció egyik alternatívájaként. Magyarországon a jogi keret 2003-ban született meg, de közgazdasági értelemben már 1994-től PPP-konstrukcióban épült az M5 autópálya több szakasza is (10.2.2.).

Ebben és az összes többi PPP-projektben – első ránézésre – az volt a ráció, hogy a beruházás ellenértékének megfizetése nem egy összegben vált esedékessé a létesítmény átadás-átvételekor, hanem a szerződés 15, 20 vagy 30 éves időtartama alatt folyamatosan fizetendő részletekben.4 A fizetési kötelezettség így egyenletesen oszlik el a projekt teljes futamideje alatt és nem terheli olyan mértékben az éves központi, illetve önkormányzati költségvetéseket, mint egy hagyományos projekt esetén. A későbbiekben számos minisztérium és önkormányzat energetikai beruházások, sportlétesítmények, wellness-centrumok, könyvtárak, kollégiumok, bérlakások, nyugdíjasházak, sőt még két börtön létesítését is ezzel a technikával finanszírozta. Báger (2015) számításai szerint a PPP-projektek együttes tőkeértéke közel 800 Mrd Ft volt, a 2008. évi GDP 3,0%-a.

10.12. táblázat. PPP-beruházások tőkeértéke, 2004–2010

Beruházás	Tőkeérték (Mrd Ft)
M5-ös autópálya (Kiskunfélegyháza–Szeged)	89,0
M5-ös autópálya (Szeged–magyar-szerb határ)	39,8
M6-os autópálya (Érdi tető–Dunaújváros)	98,7
M6-os autópálya (Dunaújváros–Szekszárd)	118,5
M6-os autópálya (Szekszárd – Bóly)	230,8
Autópályák összesen	576,8

Egyetemek, főiskolák, kollégiumok építése	42,5
Művészetek Palotája	31,3
Börtönök építése (Tiszalök, Szombathely5)	16,8

Egyéb	129,6

Mindösszesen	797,0

Forrás: Báger (2015: 159) alapján.

Tehát a PPP egyik legfőbb előnye az volt, hogy statisztikailag el lehet tüntetni a költségvetési túlköltekezés nyomait az éves beszámolókból. A „közös” finanszírozású projektek túlnyomó részét – kb. 90%-át (!) – valójában a magánszektor finanszírozta, tehát ennyiben a „közös” finanszírozásra való utalás a PPP-elnevezésben Magyarország esetében félrevezető volt. Miután ez világossá vált, 2004-től kezdve az Eurostat ezen beruházások jelentős részét a közvagyon részeként számoltatta el a tagállamokkal – vagyis a trükk lelepleződött –, de akkor már nem volt politikai erő a megkezdetett projektek leállítására vagy átalakítására, és egyébként is, hivatalosan Magyarországra még nem szólt rá a brüsszeli statisztikai hivatal. Ezért a PPP-s elszámolásokkal való trükközés még a 2006-os költségvetés tervezésekor is javában folyt.6 Másfelől viszont az is közismert – bár számszerűen nehezen bizonyítható – tény volt, hogy az állami beruházások kétszer-háromszor annyiba kerültek, mint a hasonló magánfinanszírozású projektek, és hasonló arányokat lehetett az idő tájt feltételezni az üzemeltetési költségekről is. Vagyis nagyon is könnyen lehetséges, hogy végső soron a PPP-projektek tényleges építési és működtetési költségei nemzetgazdasági szinten lényegesen olcsóbbak voltak, mintha az állam építette és működtette volna ugyanezeket a projekteket – annak ellenére is, hogy az „implicit hitelfelvétel” tényleges kamatterhei a PPP-projektek esetében biztosan magasabbak voltak, mintha a magyar állam „normális” hitelekből finanszírozta volna a beruházásokat.

„A PPP-konstrukció nem eleve ördögtől való – írta erről számunkra is meggyőző tanulmányában Berlinger (2011) –, inkább az alkalmazása megy időnként kétségbeejtően rosszul.” Elvben ugyanis lehetséges úgy meghatározni a PPP-projekt pénzügyi paramétereit, hogy a jelenérték-számítás szabályait figyelembe véve a teljes költség nagyjából azonos legyen a hagyományos és a PPP-finanszírozás esetében. De a hazai tapasztalatok nem ezt mutatták. A költségvetési egyenleg kozmetikázása érdekében rövid távú érdekből hozott döntések – a legtöbb esetben az egy irányba mutató magánérdekek akadálytalan érvényesülése, valamint egyes joghézagok miatt7 – végeredményben nagyarányú pazarláshoz vezettek.

Mint utólag kiderült, volt a PPP-konstrukcióval egy még sokkal súlyosabb baj is. Ha csak az történt volna, a magyar állam helyett egy magáncég vesz fel hitelt és így finanszírozódik a beruházás, már akkor is veszteség keletkezett volna, mert a magyar állam mindig jobb hitelkondicíókat kapott, mint bármelyik magyar vállalat vagy bank.8 Ám kiderült, hogy 2004 után számos PPP-projekt – például egyes egyetemi kollégiumi beruházások9 – devizahitelből épültek, és a szerződés az ebből eredő összes kockázatot az állami félre tolta át.10 Erről azonban a közvéleményt soha nem tájékoztatták, mert ezzel egy csapásra megdőlt volna annak a politikai kommunikációs kampánynak a hitele, amely szerint a „gonosz bankok” becsapták a gyanútlan és felkészületlen magán-devizahiteleseket. Az M6-os autópálya esetében a visszavásárlást az is bonyolította, hogy a magyar állam nem egy, hanem négy cégcsoporttal kötött koncessziós szerződést:

AKA Alföldi Koncessziós Autópálya Zrt.: Strabag (a bécsi bejegyzésű M5 Holding GmbH.-n keresztül);
M6 Duna Autópálya Koncessziós Zrt.: Aberdeen Asset Management, EBRD, Intertoll;
M6 Tolna Autópálya Koncessziós Zrt.: Aberdeen Asset Management, EBRD, Intertoll;
Mecsek Autópálya Koncessziós Zrt.: Strabag, Colas, Bouygues, John Laing Infrastructure Limited, Intertoll.

2011 tavaszán a 2. Orbán-kormány illetékes államtitkára, aki egyébként a privatizációért is felelt, Hegmanné Nemes Sára úgy becsülte, hogy az érvényes, kb. 100 darab PPP-szerződés nyomán, az előző 8 év során maximum 1000 Mrd Ft értékű beruházás valósult meg, ami azonban a kormány számára 3000 Mrd Ft-nyi elkötelezettséget keletkeztetett.11 Ebből közel 800 Mrd-ot jelent az M5-ös és az M6-os autópálya.12 Két évvel később ugyanő azt nyilatkozta, hogy a PPP-s programok évente 120 Mrd Ft-os kiadást jelentenek a költségvetésnek, melyből 100 Mrd az M5-ös és M6-os autópályák díja.13 Álláspontja szerint ezek a PPP projektek mind túlárazottak voltak, ezért a kormány számára a legjobb üzlet, ha mindent visszavásárol. Berlinger (2011) azonban okkal hívta fel a figyelmet arra, hogy a 3000 Mrd Ft-os összeg vélhetően úgy jött ki, hogy a különböző időszaki pénzeket diszkontálás nélkül, egyszerűen összeadták – ami egyáltalán nem korrekt számítási mód.14

Kezdetben kevés visszavásárlás történt.15 Ilyen volt – például – a korábban megkötött 32 üzletből 8 tanuszoda és 9 tornaterem visszavásárlása16 és – külön törvény alapján – ezek önkormányzati tulajdonba adása egy 2013-as törvény alapján.17 Ez történt a Magyar Televízió óbudai székházával is, amelyet a Wallis-csoport épített korábban.18 A Magyar Telekomot is érintette ez a kampány. A magyar állam 2012-ben, idő előtt felmondta a 10 évre kötött ún. készenléti kommunikációs szolgáltatási szerződést, az EDR-t, és csaknem 20 Mrd Ft-ért kivásárolta az Magyar Telekomtól a szolgáltatást nyújtó Pro-M Zrt.-t. Az ár magában foglalta a részvényeladást, a Magyar Telekom Pro-M számára nyújtott hiteleit és a Pro-M működőtőke-igényét.19 Szép lassan azonban a kormány PPP-ellenes lendülete alábbhagyott, és az egész probléma feledésbe merült. Ezért váratlan volt, amikor 2016 decemberében döntés született arról, hogy a kormány kivásárolja az egyetemi oktatás területén élő 50 PPP-konstrukcióból a legrosszabbul sikerült 12-t – vagyis ezeket az ingatlanokat államosítja, és kész erre 29 Mrd Ft-ot fordítani. Ezek a visszavásárlások vidéki egyetemeket érintettek, zömmel olyanokat, amelyek amúgy is a létükért küzdöttek már, és a felépített ingatlanok egy része üresen is állt.

2019 februárjában – a Budapesti Corvinus Egyetem (BCE) alapítványi formára való átalakításának részeként – a kormány 24 Mrd Ft-ért kivásárolta – az egyetem ún. új oktatási épületét, amelyet 2007-ban nettó 6,05 Mrd Ft költséggel épített meg a Wallis Ingatlan Zrt. és amelyre vonatkozóan 20 évre szóló megállapodás született.20 Pontosabban szólva, a magyar állam a 24 Mrd Ft ellenében megkapta a teljes épület tulajdonjogát, ami magában foglalja a bérbe adható irodákat, továbbá egy parkolót is. A PPP-szerződés életbeléptekor a teljes építési költség 10 Mrd Ft volt. A felsőoktatással kapcsolatos projektek visszavásárlása még 2021-ben is folyamatban volt. Ennek az évnek a végén 9 egyetem közel 50 Mrd Ft-ot kapott a még fennálló PPP-terhek visszafizetésére.21

1	Érdekes módon a 2015 végén Lengyelországban hatalomra került „orbánista” kormányzat e tekintetben éppen ellenkező logika alapján járt el: ők egy nagyszabású PPP-program beindításával kísérleteztek a „Lengyel beruházások” jelszó alapján (Kozarzewski–Baltowski, 2016).
2	Orbán (2011: 25).
3	Az Orbán-kormány és a Demján Sándor nevéhez köthető Trigránit-csoport között 2001 decembere és 2002 márciusa között létrejött szerződés szerint az épület bekerülési költsége 31,2 Mrd Ft lett volna, amelyet a magáncég megelőlegezett volna, és azt a magyar állam – egyfajta lízingként – a kamatokkal együtt 10 év alatt törlesztett volna. 2002-ben az állam 52 Mrd Ft felső határig kezességet vállalt a beruházásért. Ezt Hiller István minisztersége alatt 97,9 Mrd Ft-os kezességre és 30 éves futamidőre változtatták, hogy mérsékeljék az egy évre jutó állami kiadásokat.
4	Erről részletesen lásd Csillag István egykori SZDSZ-es gazdasági és közlekedési miniszter visszaemlékezéseit (Csillag, 2020: 159–161).
5	A szombathelyi börtönt 2011-ben a kormány ki akarta vásárolni, de mivel később a működtetést a Mészáros Lőrinc érdekeltségébe tartozó ZÁÉV Rt.-hez kerülte, ez a terv lekerült napirendről (https://mfor.hu/cikkek/vallalatok/iden-130-milliard-forint-megy-el-az-mszp-szdsz-kormanyok-kobe-vesett-szerzodeseire.html).
6	Lásd Kóka János gazdasági miniszter nyilatkozatát 2005 szeptemberében. Ez idő tájt elterjedt városi legenda volt, hogy a magyar kormány helytelen gyakorlatát Szapáry György, az MNB alelnöke „jelentette fel” Brüsszelben egy konferencián. Ez nem volt igaz. Az Eurostat és a magyar hatóságok akkor már hosszú hónapok óta tárgyaltak és alkudoztak a PPP-szerződések elszámolásáról (VG, 2005. szept. 23.).
7	Az ÁSZ (2007: 128) tanulmánya arra hívta fel a figyelmet, hogy az 1990. évi önkormányzati törvény 88. § (2) pontja szerinti eladósodási korlátok között a PPP-konstrukciókra jellemző „rendelkezésre állási díj” nem szerepelt, holott az is éppen olyan kötelezettségvállalás, mint a hiteltörlesztés vagy a lízingdíjfizetés.
8	Mihályi (2013: 93–100).
9	Példa erre a veszprémi Pannon Egyetem kollégiuma és könyvtára, illetve a BCE új épülete, amit szintén a Wallis-csoport építtetett.
10	Ez történt – például – a MÜPA esetében is.
11	http://www.origo.hu/gazdasag/hirek/20110329-ppp-projektek-az-nfm-kivaltana-a-tularazott-szerzodeseket.html
12	http://figyelo.hu/cikkek/373696_kicsivel_kezdik
13	NG, 2014. jan. 24.
14	Később is történt egy ilyen számítás, és az is hasonló eredményre jutott (https://g7.hu/kozelet/20190723/negy-szerzodessel-annyit-dobott-ki-az-allam-mint-a-nyugdijpenztari-vagyon/).
15	A 2012. évi tranzakciók teljes listáját és költségét lásd Magyarország Kormánya (2013: 30). Az autópályák esetében csak annyi történt, hogy egy hazai ügyvédi irodát megbíztak 17 millióért a szerződések átvizsgálásával, de visszavásárlási döntés nem született.
16	http://www.mfor.hu/cikkek/Eddig_11_9_milliradert_valtott_ki_sport_PPP_konstrukciot_valtott_ki_az_allam.html
17	2013. évi CXVIII. törvény egyes állami és önkormányzati ingatlanok ingyenes tulajdonba adásáról, valamint a hitelszerződésből eredő kötelezettségeiknek eleget tenni nem tudó természetes személyek lakhatásának biztosításáról szóló 2011. évi CLXX. törvény módosításáról.
18	A Wallis által épített Kunigunda utcai stúdiókat és irodákat a köztévé évente 3 Mrd Ft-ért bérelte volna 40 éven át, s ezek még ezután sem kerültek volna a tulajdonába. A székházat végül 2013 augusztusban eladta a Millenáris Média Kft., így 23 Mrd Ft-ért mégis a köztévé, pontosabban az MTVA tulajdonába került a székház.
19	Nemzetbiztonsági szempontból – amire a tranzakció során hivatkoztak – ennek a tulajdonosváltásnak semmi értelme sem volt, miután a rendszer üzemeltetésének jogát egy másik külföldi cég, a francia Airbus Defence and Space magyarországi fióktelepe kapta meg (NSZ, 2016. febr. 13.).
20	https://www.portfolio.hu/ingatlan/iroda/atadtak-a-corvinus-egyetem-uj-epuletet--kepekkel.87765.html
21	Név szerint: a debreceni, dunaújvárosi, miskolci, nyíregyházi, óbudai és pécsi egyetem, a SOTE és az ELTE, valamint az Eszterházy Károly Egyetem (https://novekedes.hu/hirek/itm-nem nyogik-tobbe-a-pazarlo-ppp-fejlesztesek-terheit-az-egyetemek).