Mihályi Péter

Privatizáció és államosítás Magyarországon III.

Viták, megoldások, értékelések

8.7. És hol volt a Versenyhivatal?

Sok-sok évvel a privatizáció beindulása után Voszka Éva (2002) helyesen állapította meg, hogy a hazai szakirodalom a „verseny” kifejezést általában csak a vevők versenyeztetése kapcsán hangsúlyozta.1 Jóllehet a privatizációval kapcsolatban a kezdet kezdetétől elvárás volt, hogy ne pusztán tulajdonosváltást eredményezzen, de egyben járuljon hozzá a piaci verseny megteremtéséhez, megerősödéséhez. Erre az 1990-es versenytörvény2 – első pillantásra – megfelelő alapot is nyújtott.3 A törvény ugyanis fő szabályként minden vállalkozásra kiterjedt, függetlenül a szervezeti formától, a tulajdontól, illetve attól a „technikától”, ahogyan a szervezeti változás végbement. Elvileg tehát a privatizáció utólagos versenyfelügyeleti kontroll alá kerülhetett, amennyiben a szervezeti változások versenykorlátozó vagy az erőfölénnyel való visszaélésre lehetőséget adó helyzetet teremtettek. Az 1990. évi vagyonpolitikai irányelvek is úgy szóltak, hogy a társasággá alakítás és/vagy a privatizáció előtt – ha a piaci erőfölény kimutatható – az ÁVÜ kérje ki a GVH véleményét.

Az egyszerű és szép elvek alkalmazása azonban a gyakorlatban nehéznek, sőt az esetek többségében lehetetlennek bizonyult. Először is azért, mert a törvény csak a magyar piacon már jelen lévő vállalkozásokra vonatkozott – az újonnan belépőkre, azaz a külföldi vállalkozásokra és a hazai magánszemélyekre nem. A törvény ilyen módon történő értelmezése – amit a Versenytanács és egy országgyűlési bizottsági határozat is megerősített – szélesre tárta a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) megkerülésére szolgáló kiskaput. Például lehetségessé vált az, hogy valamely külföldi befektető tetszőleges számú magyar vállalkozásban szerezzen többségi részesedést anélkül, hogy ehhez kérje a GVH engedélyét. Ezen a címen utasította el a beavatkozást a GVH 1995/96 fordulóján, amikor a nagy energiaprivatizációk esetében kért az AV Rt. 10 tranzakcióhoz is előzetes fúziókontrollt. (Természetesen a két szervezet elég jó kapcsolatban volt egymással ahhoz, hogy a kérelmező már eleve biztos lehessen abban, hogy milyen választ fog kapni.4) Ez a helyzet csak az új versenytörvény 1997. évi életbe lépésével változott:5 ekkortól már nem volt elutasítási szempont az, hogy a külföldi befektetőnek volt-e korábbi magyarországi érdekeltsége.

Gond adódott abból is, hogy a törvény – az EU-s normákat követve, de szembehelyezkedve az angolszász megoldással – nem önmagában az erőfölény kialakulását vizsgálta, hanem az erőfölénnyel való visszaélést. Ez utóbbit nehezebb bizonyítani, azt pedig végképp ellehetetlenítette, hogy a Versenyhivatal egy privatizációs döntés pillanatában állapítsa meg az erőfölénnyel való visszaélést. Viszont fontos eleme volt a törvénynek, hogy a kartelltilalom esetében is helyt adott kivételeknek és mentességeknek:

csekély jelentőségű ügyletek és megállapodások esetén,
ha a versenykorlátozás „a gazdaságilag indokolt közös célok eléréséhez szükséges mértéket nem haladja meg”, illetve az előny meghaladja a hátrányokat (pl. ár és minőség kedvező alakulása, műszaki fejlődés és külpiaci versenyképesség javulása),
nemzetgazdasági előnyök esetén.

Mindezek a lehetőségek tág mérlegelési lehetőséget adtak a Versenyhivatalnak, illetve – mint Voszka Éva írja – a másik oldalon teret nyitottak a külső nyomásgyakorlásnak.

A belföldön 60% fölötti piaci részesedéssel rendelkező Oxigén- és Dissousgázgyár öt, szervezetileg elkülönült, de vertikálisan egymásra épülő gyárból állt. A jelentkező vevők ragaszkodtak ahhoz, hogy a teljes vertikumot megvásárolják, így a 2 Mrd Ft-os jegyzett tőkével rendelkező céget 4,5 Mrd Ft-ért lehetett eladni. A Versenytanács megvizsgálta a tranzakciót, és nem emelt ellene kifogást, mondván, hogy a privatizáció során csak tulajdonosváltás történik, de nem csökken a piaci szereplők száma. Fontos érv volt továbbá a tőkeerős külföldi befektető fejlesztési ígérete is.

A Növényolajipari és Mosószergyártó Vállalat hat gyárát 1992 elején egy olyan külföldi cég vásárolta meg, amely korábban semmilyen módon nem volt jelen a magyar piacon. Ezért a tranzakció nem is volt engedélyköteles. A döntéskor érvként merült fel, hogy a 6 gyár közül 5 veszteséges lenne keresztfinanszírozás nélkül. (Mint később kiderült, a cég viszonylagos monopolhelyzetének alapja a kiugróan magas védővám volt. Ez létezett a privatizáció előtt is, meg utána is – egészen addig, amíg az EU ezeket a védővámokat le nem tiltatta.)

A jogi garanciákkal megteremtett függetlenség logikus következménye volt, hogy a Versenyhivatal nem vett részt a kormányzat napi ügyeinek intézésében. A hivatal vezetője csak kivételes esetekben kapott meghívást a kormány üléseire, törvény vagy rendelet kiadására nem volt módja, és ennek a logikának felelt meg az a döntés is, hogy a privatizációs szervezetek döntéseinél sem kapott vétójogot.6 Azt is látni kell, hogy a Versenyhivatal döntési mechanizmusai miatt sem kaphatott érdemi beleszólást a privatizációs ügyekbe. 1990 táján mindenki attól félt – tegyük hozzá: teljes joggal –, hogy az ÁVÜ és a Versenyhivatal egymás melletti működése csak a privatizációs döntések elhúzódását és a két szervezet rivalizálását eredményezné.

„Mi csak negatívumot tudunk mondani, azt, hogy egy üzlet versenypolitikai szempontból aggályos. Másik vőlegényt nem tudunk hozni a vállalatnak” – idézi Voszka (2002) a szervezet egyik munkatársát.

A GVH 1991-ben 11, 1992-ben 15–20 tranzakció kapcsán fejtette ki álláspontját, de ezek semmire sem kötelezték a privatizátorokat. 1992-től a GVH képviselője állandó meghívottja volt az ÁVÜ igazgatótanácsának, a jogutód szervezet, az ÁPV Rt. pedig az igazgatósági döntés egyik döntés-előkészítő fórumára, a privatizációs ágazati Bbizottságokba hívta meg konzultációs joggal a Versenyhivatal szakembereit.

Bár – mint látjuk – a versenyszempontok közvetlen képviseletére a privatizációs döntési folyamatban nem volt lehetőség, informális csatornákon keresztül mégis jobban érvényesült a monopóliumok elleni küzdelem szempontja, mint gondolnánk. Az ÁVÜ több vezetője – így például Csepi Lajos vezérigazgató is – éppen a Versenyhivataltól került a privatizációs szervezetbe. Ők értették, tudták, hogy mit mondanak a GVH-s kollégák, és bíztak is bennük. Ez lehetőséget adott arra, hogy esetenként már a pályázat feltételeinek megfogalmazásakor figyelembe vegyék a verseny szempontjait (pl. villamosenergia- és gázipar, dohányipar, söripar, cukoripar, szállodaipar, MÉH-vállalatok eladása). Végeredményben összesen egy olyan privatizációhoz kapcsolódó tranzakció volt, ahol a GVH elutasító határozatot hozott. Ez a Junior Vendéglátóipari vállalat eladása volt, ahol a Gastrolánc nevű vállalkozás lett volna a vevő. A hozzájárulást azért tagadta meg a hivatal, mert a fúzió esetén egy kézbe került volna a diákétkeztetés kétharmada.

8.18. táblázat. A Gazdasági Versenyhivatal privatizációt érintő döntései, 1990–2001

Év	Fúziós döntések száma*
1991	1
1992	2
1993	0
1994	3
1995	1
1996	1
1997	9
1998	7
1999	3
2000	2
2001	1

Megjegyzés: * Az engedélyköteles körben, beleértve az önkormányzati privatizációt és az állami vállalatok üzemeinek eladását. Sok esetben a privatizációban érdekelt felek „biztos, ami biztos” alapon kérték a GVH állásfoglalását, de ezeket a kéréseket a hivatal „nem engedélyköteles” címmel elutasította.

Forrás: Voszka (2003).

Két-három év is eltelt, amíg a versenyjogászok és a hivatal szakértői felismerték az 1990-es törvény hiányosságait és ellentmondásait. A pénzintézetek hagyományos tevékenysége – például – csak 1995-től tartozik a GVH hatáskörébe. A teljesen átdolgozott, új törvény csak 1997-ben lépett életbe, akkor, amikor az ország már túl volt a privatizáció nagyobb részén. Ettől kezdve a törvény hatálya kiterjedt a Magyarországon nem bejegyzett vállalkozásokra, ugyanakkor megszüntette az azonos tulajdonosi körbe tartozó cégek versenykényszerét. Más szóval, a nem független vállalatok beolvasztása már nem minősült összeolvasztásnak.

A GVH gyenge jogosítványait a 2. Orbán-kormány még tovább erodálta. 2013 őszén – vélhetően szembemenve az EU rendjével7 és a hatályos Alaptörvénnyel is8 – egyéni képviselői indítvány alapján a versenytörvény módosítása lehetőséget adott arra, hogy „nemzetstratégiai érdekből” olyan cégeket is összevonjon, amelyek fúziójához – elvileg – a GVH előzetes engedélyére volna szükség.9 Ezt a törvényt először a Fővárosi Gázművek visszaállamosításánál,10 majd a Takarékbank második privatizációja során11 alkalmazták. Időzítése miatt ez utóbbi keltett nagyobb médiavisszhangot: a Takarékbank privatizációs pályázatán ekkor még nem is hirdettek eredményt. Az indoklás szerint erre a munkahelyek megőrzése, a takarékszövetkezetek integrációjának felgyorsítása, valamilyen nem nevesített „fontos szerződések” fennmaradásának elősegítése és mindezeken keresztül – elsősorban vidéken – a pénzügyi ellátás biztonságának fokozása miatt volt szükség. Ez gyakorlatilag azt jelentette, hogy a GVH kiszorult az állam tulajdonszerzéseinek versenyszempontú ellenőrzéséből. Tulajdonképpen a helyzet még rosszabb is volt, mint az 1991–95 közötti privatizációs időszakban, mert a 2. Orbán-kormány nemcsak a vétójogot, de a véleményezési jogot is elvette a versenyhivataltól.12

A multinacionális vállalatok sem rontották a versenyt. Elvileg nem zárható ki, sőt inkább valószínűnek mondható, hogy a nagy multinacionális és transznacionális vállalatok megjelenése egy adott ágazatban gyengíti a versenyt – például olyan módon, hogy ellehetetleníti a versenytársakat. Csengődi (2011) – az 1995–2006 közötti időszakot felölelő ágazati bontású magyar adatokon vizsgálódva – nem találta jelét a negatív versenyhatásoknak.

Másfelől persze azt is látni kell, hogy a rendszerváltás utáni évtizedeket nem lehet egységesen kezelni a kartellekkel szembeni szankciók, illetve fellépés szempontjából. 1991 és 1996 között egy kevésbé korszerű versenytörvény volt hatályban, és az apparátus is csak tanulta még a korszerű vizsgálati módszereket. Az 1996-os, ma is hatályban lévő törvény alkalmazása a kartellekkel szemben folyamatosan szigorodott. A 2000-es évek elejétől jelentek meg a milliárdos nagyságrendű bírságok. Majd 2004-től az uniós versenyjogot is kötelezően alkalmazni kellett. Megjelent az engedékenységi politika, majd később az informátori díj, amelyek jó néhány ügy felderítésében, illetve eldöntésében jelentős szerepet játszottak. A kartelljog alkalmazása során nem számított és ma sem számít a megítélés szempontjából, hogy a tulajdonosok magyarok vagy külföldiek. Az viszont igaz, hogy a nagy bírságos ügyek többnyire multinacionális vállalatokat érintettek, egyszerűen azért, mert a bírság alapját képező jogsértéssel érintett piaci forgalom, illetve az előző évi nettó árbevétel többnyire ezeknek a cégeknek az esetében volt olyan jelentős, hogy az ügyben milliárdos bírságok kerülhettek kiszabásra.13

Végeredményben igazolódott az a feltételezés, hogy a nyitott piacú magyar gazdaságban a kartellezésnek nincs igazi tere. Hiába állapodtak meg a hazai cégek a piac felosztásában, az import versenyt nehéz kizárni. Nem véletlen, hogy igazán komoly és hosszan tartó kartellmegállapodás csak olyan piacon tudott fennmaradni, ahol az importverseny nehezen elképzelhető vagy elvileg is kizárt. Ilyen piac volt – például – a vasúti pályaépítés (2007-es ügy) vagy a vidéki lapok piaca (2014-es ügy). Mindkét ügynek voltak magyar és külföldi érintettjei, de az utóbbi volt az, ahol a kartellezés hosszabb időn át, 10 éven keresztül fennmaradt.14

Új jogosítványok a Versenyhivatalnak 2025-től? 2024 áprilisában egy salátatörvénybe15 csomagolva új versenytörvényt készített az Orbán-kormány, amely a privatizáción már túlesett nagy cégek részvényeseinek tulajdonjogát is érinti. Az új szabályok lényege, hogy egy bizonyos vállalati kör, az ún. alapvető jelentőségű vállalkozások (AJV) – például bankok, kereskedelmi láncok, fontos alapanyagok gyártói, távközlési cégek erősebben szabályozhatók, sőt akár azok kényszerű értékesítése is elrendelhető. A tervezet alapján a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) versenyfelügyeleti eljárásban megállapíthatja, hogy a vállalkozás alapvető jelentőségű vállalkozás-e (AJV). A megállapításhoz vizsgálni kell a vállalkozás

piaci részesedését,
pénzügyi erejét vagy más erőforrásokhoz való hozzáférését,
vertikális integráltságát,
versenyben releváns adatokhoz való hozzáférését,
azt, hogy a vállalkozás szolgáltatása vagy áruja a fogyasztók vagy a gazdaság szempontjából alapvető jelentőségű-e, illetve
minden olyan tevékenységét, amely harmadik felek vagy a fogyasztók szempontjából jelentős.

Ránézésre is látszik, hogy ezek bizony gumiparagrafusok.

1	A Gazdasági Versenyhivatal és a privatizáció kapcsolatának bemutatásakor alapjában véve erre a hézagpótló kitűnő könyvre támaszkodtam. Lásd még Bodócsi (2015).
2	1990. évi LXXXVI. törvény a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról.
3	A korai időszakról lásd Vissi (2015).
4	Bodócsi (2015: 37).
5	1996. évi LXVII. tv. a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról.
6	Jóllehet a Versenyhivatal függetlenségét a jog erősen körülbástyázta, s ezáltal a kelet-európai térség legautonómabb szervezete volt, a mindenkori kormányok gondot fordítottak arra, hogy csak olyan ember kerülhessen a szervezet élére, akit végszükség esetén meg lehet győzni arról, hogy mi legyen a helyes döntés.
7	Az EU kötelezettségszegési eljárása 2013 októberében indult be emiatt.
8	Gadó (2014b).
9	HVG, 2013. nov. 16. Részletesen lásd Debreczeni (2013: 177–188).
10	14/2014 (I.29.) Korm. rendelet.
11	48/2014 (II. 26.) Korm. rendelet.
12	Bodócsi (2015: 44–45).
13	A fenti bekezdés írása során nagyban támaszkodtam Bara Zoltán 2014. november 6-i, levélben hozzám eljuttatott értékelésére.
14	MaNcs, 2014. okt. 30., 18–20.
15	chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/ https://cdn.kormany.hu/uploads/document/2/2d/2d6/2d6106a650fae0fcea5a90d46c3504c218b01f53.pdf