Mihályi Péter

Privatizáció és államosítás Magyarországon III.

Viták, megoldások, értékelések

9.1. Amire nem voltunk felkészülve

„Nem kell jóstehetség a jövő ecseteléséhez: a restauráció csalárd, korrupt, panamás, kölcsönös hátvakarásokból szövögetett évtizede áll előttünk. Egyik kormányt, koalíciót és pártot a másik után temeti maga alá…”

Bródy András (1990)

Három évvel később a mottóban idézett prófécia szinte közhelyszámba ment Magyarországon. Mégis, amikor 1993 áprilisában egy veszprémi író-olvasó találkozó hallgatósága előtt Lengyel László azt találta mondani, hogy „Magyarországon valamennyi főtisztviselőnek – minisztertől lefelé – ára van”, nagy volt a felzúdulás (9.7.4. Függelék).1

Persze, ebben a szélsőséges formában Lengyel megállapítása akkor is túlzó volt, és ma, 2021-ben is az. Ám akinek füle van és némi humorérzéke, az ebből a megjegyzésből már 1993-ban is bizonyosan kihallotta az irónia felhangját. Másfelől viszont az is benne volt ebben a mondatban, hogy a közíróként nagy ismertségnek örvendő Lengyelnek nem volt szándékában valami meglepőt mondani. Csak azt mondta, amiről azt feltételezte, hogy köztudomású. A megállapítás attól kapott hírértéket, hogy a kevés humorérzékkel megáldott Antall József miniszterelnök feljelentést tett Lengyel ellen.2

Némi leegyszerűsítéssel a korrupció szempontjából veszélyeztetett állami szerepeket a következő módon csoportosíthatjuk:

eladói szerep (privatizáció),
vásárlói szerep (közbeszerzés),
vissza nem térítendő támogatások szétosztása,
engedélyező, tanúsító, ellenőrző szerep (reguláció).

A mából visszatekintve egyértelmű, hogy 1989/90-ben sem a társadalom rendszerváltó elitje – a politikai pártok vezetői és szakértői, a közvélemény hangulatát befolyásoló média, a társadalomtudományok képviselői –, sem a közvélemény nem volt felkészülve arra, hogy az államszocialista rendszer bukása nyomán nem kevesebb, hanem több lesz a korrupció. Bródy András – mint a mottóban szereplő idézet is jelzi – kivételesen jó érzékkel akkor látta előre a fejleményeket, amikor még mások nem gondoltak erre. Pontosabban szólva, Bródy extrapolált az 1945 előtti múlt tapasztalatai alapján. De figyelmeztetése nem ragadta meg senkinek a figyelmét. Réges-régen feledésbe mentek a magyar kapitalizmus első virágkorának, a dualizmus évtizedeinek korrupciós botrányai is, és ezen belül az a fontos tény, hogy a nagy botrányokat kiváltó korrupciós ügyek egyik fő oka már akkor is a pártfinanszírozás megoldatlansága volt.3 A 20. század előtti korrupció külföldi példáiról pedig szinte semmi ismerete sem volt a magyar közvéleménynek.4

Arra sem gondolt senki a rendszerváltás hajnalán, hogy az új politikai pártok együttesen is csak a töredékét fogják tudni elérni az MSZMP fénykorában tapasztalt 800 ezres taglétszámnak. Így eleve illúzió volt azt gondolni, hogy a pártokat tagdíjakból finanszírozni lehet. A téma egyik legavatottabb szakértője, Majtényi László, az első magyar ombudsman szerint „10 kampányra fordított forintból 9 illegális forrásból származik”.5 Ez akár igaz is lehetett, de – mint majd ebben a fejezetben bizonyítani is fogjuk – nem a privatizáció, a privatizált vállalatok vagy a privatizációs szervezet volt a párfinanszírozás legbővebben buzgó forrása. 1989 és 2022 között egyetlenegy példa sem volt arra, hogy a privatizációs szervezet által lebonyolított értékesítések során korrupció okán a magyar államot anyagi kár érte volna, és ez bíróság előtt, jogerősen is bizonyítást nyert volna.

Korrupcióügyben Magyarországon konszenzus van. Mint majd látni fogjuk, sok forrásból táplálkozik a magyar közvélemény, amikor véleményt alkot a korrupcióról. Ebbe belejátszik a személyes tapasztalat, az ismerősi-baráti kör véleménye, a szájról szájra terjedő városi legendák, és persze mindaz, amit a médianyilvánosság erről a jelenségről – magyar és nemzetközi viszonylatban – visszatükröz. A Magyar Gallup Intézet 2007-es felmérése szerint a magyar társadalomban széles körű és erősödő egyetértés volt abban, hogy – a privatizációtól teljesen függetlenül is – komoly probléma a korrupció: a felnőtt népesség 88%-a ezt gondolta. 1000 felnőttből 95 említette, hogy egy magánszemély vagy tisztviselő arra kérte vagy azt várta el, hogy csúszópénzt fizessen egy jogosan járó szolgáltatásért. Lényeges különbség nem volt a társadalmi csoportok között, minden réteget kb. ugyanebben a mértékben érintett a probléma. A válaszadók szerint az esetek felében a megvesztegetést – a hálapénzt – egészségügyi dolgozó várta el.6 A hazai közvélemény percepciója persze nem szükségszerűen azonos a külvilág percepciójával. A korrupció alakulását világszerte nyomon követő, két legtekintélyesebb intézmény, a Transparency International (TI), illetve a Világbank idősorai szerint Magyarországon 1996–2008 között nem nőtt a korrupció7 – miközben a hazai közvélemény mélyen meg volt győződve ennek az ellenkezőjéről. 2010 után a helyzet egyértelműbb lett, a nemzetközi megfigyelők – például a már említett TI vagy az Európa Tanácshoz tartozó GRECO8 – is évről évre a korrupció növekedését mérték.9

Magyarország CPI-pontszáma, az ún. korrupciósérzet-index 2012 és 2021 között 55 pontról 43 pontra esett vissza, ezzel az Európai Unió közép- és kelet-európai tagállamai közül Magyarország korrupció elleni teljesítményének megítélése zuhant a legnagyobbat. A visegrádi országok közül 2012 óta szintén Magyarország korrupció elleni teljesítményének megítélése romlott a legnagyobb mértékben. 2015 és 2021 között Lengyelország és Csehország pontszámai is romlottak (63◊56, 59◊54), Szlovákia megítélése pedig árnyalatnyit javult – tette közzé a TI 2021. évi jelentése, amelyet 2022 januárjában hoztak nyilvánosságra.

1: Korrupció nevű bűncselekmény nincs a Btk.-ban

Kevesen tudják, hogy a magyar büntetőjog a „korrupció” kifejezést csak elvont összefüggésekben használja, ilyen bűncselekményt a rendszerváltás utáni magyar jogrendszer nem ismert. A közvélekedés és a köznyelv számos olyan gazdasági bűncselekményt is a korrupció kategóriájába sorol, amely valójában más jellegű (hivatali visszaélés,10 hanyag és hűtlen kezelés, sikkasztás, csalás stb.). Mint majd látni fogjuk, a hazai bírósági gyakorlatban a legtöbb „korrupciós” perben valójában „hűtlen kezelés” gyanúja alapján történt meg a vádemelés.

A még 2010-ben is hatályos, 1973–78 között készült Büntető törvénykönyv (Btk.) a korrupciós bűncselekményekre vonatkozó szabályozás gerincét a közélet tisztasága elleni bűncselekmények körében tárgyalta. Jogi szempontból minden ilyen esetben arról van szó, hogy valamilyen – politikai, gazdasági vagy erkölcsi – hatalom letéteményesének a hatalom delegálásában megnyilvánuló bizalmával a delegált hatalom birtokosa önérdekből úgy él vissza, hogy azt nem a delegáló elvárásai szerint gyakorolja. Ez a definíció egyébként egybevág a korrupció mérésében ismert és elismert szert tett Transparency International definíciójával, mely szerint a korrupció „abuse of entrusted power for private gain”.11 A korrupciós kapcsolatok jogi definícióiban visszatérően szereplő kifejezés az előny. Ez lehet egyoldalú, ellenszolgáltatás nélküli pénzbeli juttatás, de tartozás vagy kamat elengedése is. A gyakorlatban leginkább előforduló bűncselekmények többsége a vesztegetés valamelyik változata. Ezen az alapon hivatali, gazdasági és nemzetközi kapcsolatokban elkövetett vesztegetés különböztethető meg. Amit a köznyelv – lényegében helyes szóhasználattal – korrupciónak nevezett, az a Btk.-ban a befolyással való üzérkedés megnevezéssel szerepelt:

„256. § (1) Aki arra hivatkozással, hogy hivatalos személyt befolyásol, a maga vagy más részére jogtalan előnyt kér vagy elfogad, bűntettet követ el, és egy évtől öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.”

A Btk. minden vesztegetési és befolyással üzérkedési változatra szabadság-vesztést helyezett kilátásba, és a bíróságok rendszerint azt is szabtak ki. Ezen túlmenően a megvesztegetés nyomán hozott döntések érvényességét bíróság előtt meg lehetett támadni, tehát a csalárd módon szerzett előnyök veszendőbe mennek, és a befolyás érvényesítéséért adott előny tárgyát képező dolgot – ha megvan – el kellett kobozni.12 Lényeges probléma, hogy a befolyással való üzérkedést elvben és gyakorlatban miként lehet megkülönböztetni a lobbizástól, ami a legtöbb országban szabályozott körülmények között folyhat, illetve folyik is (9.5.9.).

A regisztrált – vagyis a hatóságok tudomására jutott – vesztegetések és befolyással való üzérkedések száma Magyarországon több évtizede kb. évi 800 és 1100 között ingadozott. 1973 és 2013 között lényegében folyamatosan, csaknem ötödére csökkent az ismertté vált kriminális korrupció.13 Az összbűnözésen belüli arányuk alig 0,2% volt. Az elmarasztaló ítéletek mindösszesen csak 200-300 vádlottat érintettek.

A kis- és középvállalati vezetők kikérdezése alapján azonban úgy tűnik, hogy a 2007-ben már a privatizáció olyannyira lezárult folyamat volt, hogy a korrupcióról alkotott véleményekben már nyoma sem jelent meg. A kérdőíves felmérés szerint a korrupció az állami beruházások, a közbeszerzési eljárással megvalósuló állami és önkormányzati beruházások, illetve a termékek és szolgáltatások kormánytól való megszerzése területén érződött a legjobban. A megkérdezettek majd 7/10-e szerint korrumpálni lehet a hatalmon lévő illetékes szerveket, szervezeteket.14 A legelső, rendszerváltás utáni, jogerős börtönbüntetéssel végződő politikusi korrupció 1999-ben történt – ez is közbeszerzéshez kapcsolódott.15 2001-ben történt, hogy miközben az Ország miniszterelnökét Orbán Viktornak hívták, az állami tulajdonban lévő Dunaferr által kiírt bazaltszállítási tendert a miniszterelnök édesapja, Orbán Győző nyerte. Harminc év távlatából visszatekintve ez mérföldkő volt a magyarországi korrupció történetében. Ehhez mérhetően fontos mérföldkő volt 2022. április 5-e, amikor az Európai Bizottság az uniós közbeszerzéseknél tapasztalt korrupció (és az igazságszolgáltatás függetlenségének megsértése miatt) megindította az ún. 7-es cikk szerinti jogállamisági eljárást Magyarországgal szemben.

* * * * *

Az 1990-es évek első felében a nemzetközi szervezetek alig-alig figyeltek oda azokra a hírekre, amelyek arról szóltak, hogy a csehszlovákiai16 vagy az oroszországi kuponos privatizáció miként nyit utat az üzleti és a politikai pártok finanszírozásával összefüggő korrupciónak. Csak az 1990-es évek végén változott a megítélés, csak innentől kezdve hallatták kritikai megállapításaikat a nemzetközi szervezetek Csehország,17 Szlovákia és Horvátország,18 illetve a három nagyobb balkáni ország, Bulgária, Románia és Szerbia,19 valamint Albánia privatizációs gyakorlatával kapcsolatban.

2: Egy albán milliárdos megvette a nemzeti olajvállalatot

2012 őszén az olajiparból érkezett Rezart Taçi volt a többségi tulajdonosa annak a konzorciumnak, amely 850 M €-ért – az albán GDP 10%-áért! – megszerezte az állami Albpetrol privatizációs tenderén nemcsak a cég földfelszín fölötti vagyonelemeit, de 25 évre a kőolaj- és földgázkutatási és -kitermelési jogokat is az ország egész területén. A nyertes Vetro Energy, amelynek 51%-a Taçii szingapúri bejegyzésű YPO Holdingsjáé, 49%-a a Silk Road Equity amerikai befektetési alapé, a privatizációs tanácsadók által becsült érték kétszeresét fizette. A kormány annyira tartott tőle, hogy nem tudják eladni a céget, hogy még a döntés előtt hozzáadta a licenchez egy olajfinomító építése és a gázszállítás és -forgalmazás jogát. A privatizáció időpontjában az Albpetrol 8 olajmezőjéből 7-et külföldiek aknáztak ki eredménymegosztási szerződések alapján.20

Az EU-tagság ígéretével a közép-európai országokat még időben vissza lehetett téríteni a normális pályára. Ami Oroszországot,21 de különösképpen Ukrajnát és a közép-ázsiai többi szovjet utódállamot illeti, már késő volt. Ezekben az országokban az egykori állami vagyon túlnyomó része a kormányerők holdudvarába tartozó ügyes és gátlástalan hazai üzletemberek, illetve vérrokonságon alapuló helyi klánok kezébe került. Évtizedekig fog tartani, amíg a versenyviszonyok konszolidálódnak, és a vállalatok sikerei, illetve kudarcai torzításmentes piacokon kerülnek összemérésre. Ma még távolról sem az a helyzet.22

3: Az orosz és a kínai példa

Egy Világbank által készített felmérés szerint 2003-ban az ipari termelés 40%-át 22 név szerint is azonosítható érdekcsoport tartotta ellenőrzése alatt, miközben a külföldi tulajdon aránya az ipar egészén belül 6% volt.23 Az oroszországi helyzetről Bokros (2006a) tanulmánya érdekes és meggyőzőnek tűnő interpretációt szolgáltat. Itt olvashatjuk: „A bennfentes pozícióban lévő vállalatvezetőkből tulajdonossá emelkedő réteg azonnal megtalálta az utat a még állami pénzintézetek irányítói, a helyi önkormányzati vezetők és a mindenkori kormányok felé. […] Vállalataik vagyonát (eszközeit) magántulajdonba vették, adósságaikat (kötelezettségeiket) társadalmasították. Mindezt könnyen megtehették a foglalkoztatás biztosítására és a hazai tőke, illetve a nemzeti vagyon védelmére hivatkozva.”

2007 végén már arról cikkeztek a világlapok moszkvai tudósítói, hogy a leggazdagabb vállalkozó maga Putyin elnök, akinek vagyona több mint 40 Mrd USD volt, amikor befejezte második elnöki periódusát.24 2009-ben újabb fordulat történt: a globális pénzügyi válság az orosz nagyvállalkozók többségének vagyonát is megtizedelte, és megnyílt a lehetősége annak, hogy az orosz állam, viszonylag olcsó pénzért, egyszerűen visszavásárolja a 90-es évek elején elkótyavetyélt – vagy egyenesen ellopott – állami vagyon egy részét.25 Az is része volt az orosz modellnek, hogy – egészen 2011 elejéig – a törvényhozó és a végrehajtó hatalom kulcspozícióiban lévő politikusok ott ültek a gazdaság zászlóshajói (pl. Gazprom, Rosznyefty) igazgató tanácsaiban.

Piketty és szerzőtársai (2017) szerint 2015-ben Oroszországban a felső 1%-nak a háztartások teljes magánvagyonán belüli 43%-os részesedése az Amerikai Egyesült Államokra (38%) jellemző állapotokat is felülmúlja, Kínáról (29%) és Franciaországról (23%) nem is beszélve. És van egy másik extrém vonása az orosz átalakulásnak: a leggazdagabbak vagyonuk jelentés részét folyamatosan külföldre menekítik, illetve ott tartják. 2015-ben a gazdag orosz családok külföldön – elsősorban Angliában, Svájcban, illetve Cipruson – tartott pénzügyi eszközeinek értéke megegyezett a teljes orosz népesség országon belül tartott pénzügyi vagyonával.26

A Kínai Népköztársaságban zajló privatizációs folyamat részleteiről igen keveset tudunk már csak azért is, mert Kínában a privatizáció sohasem intézményesült, sőt – mint a Bevezetésben már említettük – maga a „privatizáció” kifejezés is tabu. A szocialista ideológia domináns uralmát fenntartva a kínai kommunista párt csak körülírt formában volt hajlandó beszélni a privatizációról (pl. határon keresztüli vállalategyesülés, város-falu közös tulajdon, vegyes tulajdon). Mint ezt egy 2008-ban készült interjúban Kornai János igen meggyőző módon értelmezte, Kínában valójában az történik, hogy az államtalanított vagy újonnan létrehozott cégek profitjából a magántulajdonosokon kívül a városi pártapparatcsikok és katonai parancsnokok is részesülnek. „Szerintem ez a fajta legalizált korrupció a régi káderek ellenállásának gyengítését szolgálja. Ha el akarjuk kerülni a kapitalizmus híveinek és ellenségeinek a polgárháborúját, meg kell engedni, hogy az uralkodó elit okosabb képviselői érdekeltek legyenek a rendszerváltásban. Ezért jó megengedni, hogy a kínai tábornokok és polgármesterek kapjanak valamit ebből. Ez lehet, hogy morálisan visszataszító, de valószínűleg szükséges a változás gépezetének megolajozásához.”27

A kínai újgazdagok között fontos szerepet játszanak az ún. hercegecskék, a magas politikai beosztású káderek gyermekei, akiket nyilván azért vettek be az üzletbe a magántulajdonosok, hogy legyenek patrónusaik. Ez azzal is összefügg, hogy 1989 után a hagyományos kínai nagycsaládok és klánok rendszere is feléledt, ezért a nagy magántulajdon nem mindig köthető egy-egy személyhez, csak egy oligarchacsaládhoz. 2012 őszén Ven Csia-pao távozó kínai miniszterelnök vagyonát – melyek nagy része a családtagok nevén szerepelt – a New York Times 2,7 Mrd dollárra becsülte.

1	A kérdéskör első hazai monografikus feldolgozásait lásd Gombár és szerzőtársai (1998) és Kránitz (2000) tanulmánykötetében. A nemzetközi összehasonlítások irodalmából lásd Kornai–Rothstein–Rose-Ackerman (2005), Rohwer (2009). Bár a megjelenés idején nem volt komoly visszhangja, fontos Sajó (2011) tanulmánya is. Lásd még Mihályi–Szelényi (2018).
2	1994 decemberében a Legfelsőbb Bíróság (LB) Lengyelt felmentette a „hatóság megsértése” vád alól. Az AB később – 36/1994-es határozatával – ezt a bűncselekményi tényállást törölte a Btk.-ból.
3	Erről csak 2011-ben jelent meg tudományos igényű monográfia. Lásd Cieger (2011).
4	E tekintetben abszolút hézagpótló volt a Magyarországon korábban ismeretlen német történész, Engels (2016) magyar nyelven is kiadott monográfiája. Persze – mint a kiadás dátuma jelzi – ez a könyv semmilyen hatást nem gyakorolhatott a magyar közgondolkodásra a rendszerváltás idején.
5	Antikorrupciós Koordinációs Testület: Jelentés a 2007. év korrupcióellenes tevékenységéről, Bp. 2008. jan., 13.
6	Antikorrupciós Koordinációs Testület (2008: 21).
7	Rohwer (2009).
8	A szervezet teljes neve Group of States against Corruption. 2019-ben 48 európai ország és az USA volt a szervezet tagja. Magyarország 1999-ben csatlakozott a szervezethez.
9	A 2010–2018 közötti időszak 106 (!) korrupciós ügyének összefoglalását lásd a Civitas Intézet és a Transparency International Magyarország Alapítvány (2018) közös kiadványában a K-Monitor Közhasznú Egyesület adatbázisa alapján.
10	A „hivatali visszaélés” bűntettének – a sukorói ügyhöz kapcsolódó – szakszerű elemzését lásd Bócz Endre korábbi fővárosi főügyész (Bócz, 2011a; Bócz, 2011b), valamint Patai (2011) cikkében.
11	Az angol köznyelv használja még az opportunism szót is, ami a kínálkozó alkalom tisztességtelen kihasználását jelenti, illetve a self-dealing kifejezést, ami sok tekintetben fedi a magyar nyelvben elterjedt összeférhetetlenség szó tartalmát (Djankov és szerzőtársai, 2005).
12	Bócz (2000), Bócz (2010).
13	Tóth (2014).
14	Uo.: 23.
15	Székely Zoltán kisgazda országgyűlési képviselőt akkor érték tetten, amikor 20 M Ft kenőpénzt vett át egy kistelepülés polgármesterétől. Székely 2002 decemberében jogerősen 2 év fogházbüntetést kapott.
16	Varga (1998).
17	1994 végén csúszópénz elfogadása miatt vádat emeltek Jaroslav Lizner, a sok helyütt példaértékűnek tartott cseh kuponos privatizáció főnöke ellen. A Vagyonjegyes Privatizációs Központot és egyben az Értékpapír Hivatalt vezető férfit előző éjjel a prágai Asia étteremben érték tetten, amint egy kis kofferban több mint 8 M koronát vett át. A nyomozók a házkutatás során ugyanekkora összeget találtak a lakásán, és egyes sajtóértesülések szerint – ha nem bukott volna le – összesen 25 millió koronát kapott volna vesztegetőitől. Lizner az étteremben a cseh bejegyzésű Trans World International (TWI) céggel, illetve a CS Fond beruházási alappal tárgyalt egy sajtüzem eladásáról (HVG, 1994. nov. 12.).
18	A Horvát Privatizációs Alap három alelnökét és három munkatársát 2007 júniusában vesztegetés vádjával vették őrizetbe. Ezt követően a miniszterelnök a szervezet megszüntetését helyezte kilátásba, mondván, hogy az a „korrupció melegágya”. Végül, 2009-ben Josip Matanovićot, az alap 2004–2007 között hivatalban levő alelnökét 11 évi börtönbüntetésre ítélték kenőpénz kikényszerítéséért és hivatali hatalommal való visszaélésért. Az alap egy másik alelnöke, Robert Pesa 2 évet kapott (HVG, 2007. jún. 23.; MTI, 2009. máj. 15.).
19	A belgrádi kikötő (Luka Beograd) 2005-ös privatizálása váltotta ki a legnagyobb botrányt. A kikötővállalatot a luxemburgi székhelyű Worldfinnek adták el, amely akkor két szerb üzletember tulajdonában volt. A Korrupcióellenes Tanács már 2008-ban úgy nyilatkozott, hogy a vállalat vételárát két és félszer alacsonyabban állapították meg, mint az eladás időpontjában tényleges könyv szerinti értéke volt. A tanács 2010-ben 17 személy ellen emelt vádat azt állítva, hogy összesen legalább 21 M €-val károsították meg az államot. 2013 júniusában a rendőrség letartóztatta Predrag Bubalo volt gazdasági minisztert és Miodrag Gyorgyevicset, a privatizációs ügynökség egykori vezetőjét (www.napi.hu, 2013. jún. 16.).
20	NG, 2012. okt. 6.
21	Az orosz oligarchabirodalom kialakulásának esettanulmány-szerű feldolgozását, továbbá A. Csubajsz, B. Berezovszkij, V. Guzinszkij és M. Hodorkovszkij részletes portréját lásd Hoffman (2005) magyarul is megjelent, lebilincselő részleteket tartalmazó könyvében. R. Abramovics, V. Csernomirgyin, O. Gyeripaszka és J. Luzskov pályáról lásd Szelényi–Mihályi (2019: 5., 6. fejezet).
22	Åslund (2005).
23	Beyond Transition, 2004. 1. szám.
24	The Guardian, 2007. dec. 21.
25	The Last Days of the Oligarchs (The New York Times, 2009. márc. 7.).
26	Id. mű: 5.
27	Kornai (2010b: 197–198). A Kínában zajló privatizáció összehasonlító értelmezéséről lásd még Kolosi–Szelényi (2010) monográfiájának 8. fejezetét is, valamint a Financial Times és a New York Times nagy visszhangot kiváltó beszámolóit a kínai állampárt politikai bizottsága tagjainak és rokonainak gazdasági érdekeltségeiről (FT, 2012. júl. 11.; NYT, 2012. okt. 26.).