Mihályi Péter

Privatizáció és államosítás Magyarországon II.

Intézmények, technikák

4.2.5. Az ÁVÜ igazgatótanácsának működése

Az ÁVÜ 10 munkatársa 1990 márciusában úgy kezdte meg munkáját, hogy a szervezet igazgatótanácsa (IT) csak papíron létezett. Az alapító ügyvezető igazgató, Tömpe István ugyanis azt szerette volna, hogy az ÁVÜ legfőbb döntéshozó testületét az Országgyűlés nevezze ki, ezért a kinevezéssel a Németh-kormány megvárta a választásokat.

A politikai viták síkján ez a kérdés már 1990 elején, de később is, rendre úgy vetődött fel, hogy „a privatizációt az Országgyűlés felügyelete alá kell helyezni”. A szándék mögött részben az ÁVÜ vezetőinek az a jogos igénye rejtőzött, hogy függetlenedjenek a pártharcok középpontjában álló kormánytól, és nagyfokú önállóságot szerezhessenek.1 De szerepet játszott az önérdek is: az országgyűlési kinevezéssel az IT pozíciója számottevően felértékelődött volna, hiszen tagjai és vezetői ugyanúgy elmozdíthatatlanok lettek volna és ugyanolyan társadalmi presztízzsel rendelkeztek volna, mint az alkotmánybírák vagy az Állami Számvevőszék vezetői. 1990 márciusában úgy tűnt, hogy a Tömpe-féle érvelés diadalmaskodik. A Németh-kormány által elfogadtatott 1990. évi VII. tv. – az első ÁVÜ-törvény – márciustól valóban az Országgyűlés felügyelete alá rendelte az ÁVÜ-t.

Az Antall-kormány első megnyilatkozásai arról tanúskodtak, hogy a privatizációból sikersztorit szerettek volna csinálni. A kormány tehát privatizálni akart, de nem mindenáron és nem mindenkivel. A dokumentumokból, sajtónyilatkozatokból kiérezhető volt, hogy a kormányzó elit erős ellenérzéssel viseltetett a vállalati menedzsmenttel szemben. Egy brüsszeli nyilatkozatában maga Antall mondta: „Meg kell törni, ki kell cserélni, megújítani azt a vezető réteget, amely gyakorlatilag a termelőerők 60 százalékát ellenőrzi”.2 A részletekbe menő érvelés azután meglehetősen álságos, kétfenekű volt. Antall környezetében sokan lidérces gyűlölettel emlegették a „spontán” privatizációt, másrészt arról beszéltek, hogy a vállalati menedzsment elszabotálja a privatizációt. Mint látható, az előző fejezet mottójában már idézett (3.1.) vicc a nyuszi sapkájáról nemcsak a privatizátorokkal, de a vállalati menedzsmenttel kapcsolatban is joggal idézhető. Ha van rajta sapka, az a baj, ha nincs, akkor meg az...

Az Antall-kormány tehát úgy döntött, hogy a privatizáció megkezdése előtt nagytakarításra van szükség a vállalatoknál. Ebből a gondolatmenetből viszont az következett, hogy az a legjobb megoldás, ha a Vagyonügynökség irányítása teljes mértékben a kormány kezében van, máskülönben fennáll az a veszély, hogy a kormánytól független IT nem hozza meg a „kívánatos” személyi döntéseket. Ezért a törvényt az Antall-kormány júliusban és augusztusban is módosíttatta.

Amikor 1990. július 18-án a kabinet az ÁVÜ kormány alá rendelését kezdeményezte, a javaslat élénk parlamenti vitát váltott ki. Az ellenzék egyes képviselői egyetértettek ugyan a privatizáció kormányzati felügyeletével, de ragaszkodtak hozzá, hogy a személyi kérdésekben és a működési szabályok tekintetében maradjon meg az Országgyűlés fennhatósága. Mások viszont minden tekintetben az országgyűlési felügyelet megtartása mellett kardoskodtak. Végül a kormány elérte célját – beleértve a tanácsi vállalatok államigazgatási felügyelet alá vonásának jogát is. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy az ÁVÜ IT döntése alapján a céget egy ún. privatizációs biztos irányítása alá helyezték. Engedményként bekerült a törvénybe, hogy az ÁVÜ vezetői kötelesek rendszeresen beszámolni az Országgyűlésnek.

Bizonyosra vehető, hogy az akkori viták egyetlen résztvevője sem sejtette, hogy ebből a beszámoltatási kényszerből milyen kevés fog megvalósulni. De ez nem a vagyonkezelő szervezetek hibája volt. Mind az ÁVÜ, mind utódszervezetei rendszeresen elkészítették a törvény által előírt beszámolókat. Az Országgyűlés viszont egyetlen alkalommal sem tűzte ezeket a plenáris ülés napirendjére. A sok-sok hónapos késlekedéssel megrendezett bizottsági ülések pedig közönybe és unalomba fulladtak (8.8.6.).

Egyébként furcsa fintora az intézményi történelemnek, hogy az ÁVÜ IT-tagok kinevezésével kapcsolatos vita 17 évvel később megismétlődött. Amikor 2007 nyarán az Országgyűlés végre megszavazta az ÁPV Zrt. megszüntetéséről szóló törvényt, és helyette létrehozta a Nemzeti Vagyonkezelő Zrt.-t, annak élére egy olyan Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanácsot akart állítani, melynek tagjai 6 éven át leválthatatlanok lettek volna. Ezt a megoldást Sólyom László köztársasági elnök nem volt hajlandó aláírni, ezért a törvényt megfontolásra visszaküldte az Országgyűlésnek. Sólyom azzal érvelt, hogy egy kormányirányítás alatt álló szervezet esetében ez a fajta „bebetonozás” nem indokolt. Szerinte a parlamenti ciklushoz nem igazodó időtartamú tisztségek a kormánytól független alkotmányos intézmények esetében indokoltak csupán.

Amikor 1990 augusztusában végre felállt a 11 tagú IT, már az Antall-kormány koncepciója érvényesült, jóllehet némileg legyengített, kompromisszumos formában. Az IT-be ugyanis – talán Martonyi János javaslatára – bekerült a két legjelentősebb ellenzéki párt, az SZDSZ és a Fidesz egy-egy delegáltja, Kopátsy Sándor és Urbán László, az MSZP képviseletében pedig Bokros Lajos is.

Matolcsy (1998b) visszaemlékezése szerint az IT „népfrontos” felállása az ő ötlete volt, ő győzte meg ennek helyességéről Antall Józsefet. De az is lehet, hogy Matolcsy fő célja – ott és akkor – nem az ellenzéki pártok bevonása volt, hanem az, hogy pozícióba helyezze egykori pénzügykutatós kollégáit, Kopátsy Sándort és Bokros Lajost. Csepi Lajos szerint az ÁVÜ illetékesei kezdetben azt is szerették volna, ha az ellenzéki pártok jelöltjei a legnagyobb állami tulajdonú kereskedelmi bankok igazgatóságába is bekerültek volna. Ez, mint fő szabály, nem valósult meg, de az OTP esetében valóban ez történt. Így került be – például – a Fidesz jelöltjeként Spéder Zoltán az OTP vezetésébe.3

Ilyen értelemben tehát igaza van Csepi Lajosnak, aki úgy ítélte meg, hogy 1992-ig „az IT lényegében pártok fölött álló nemzeti testületként működött”.4 Mi több, az is elmondható, hogy az adott időszak legfontosabb vitakérdésében – nevezetesen a vállalati menedzsment szerepének megítélésében – az ÁVÜ első IT-jének minden tagja nagyon hasonló álláspontot képviselt. Valamennyien élesen szemben álltak a spontán privatizációval, s jogosnak és szükségesnek tartották a privatizáció kormányzati irányítását. Máig nem tisztázott, hogy később pontosan milyen okok miatt és milyen körülmények között távoztak az ÁVÜ IT-ből az ellenzéki pártok képviselői. Annyi bizonyos, hogy Bokros összeférhetetlenség miatt mondott le, miután 1991 júliusában a Budapest Bank elnök-vezérigazgatója lett. Az SZDSZ-delegáltnak tekintett Kopátsy Sándor 1991-től egyre jobban eltávolodott az SZDSZ-től, ezért az ő döntésében (1991. aug. 31.) nyilván ez is szerepet játszott. Távozása után Kopátsy épp annak a Tulajdon Alapítványnak lett az elnöke, amelyet az ÁVÜ 10 millió Ft befektetéssel maga hozott létre. Urbán László lemondása mögött talán az húzódott meg, hogy pártja, a Fidesz 1991-től egyre határozottabban bírálta az ÁVÜ – és általában az Antall-kormány – teljesítményét, ezért célszerűnek tűnhetett a párt első vonalába tartozó politikus-képviselő „visszavonása” a szervezetből.

Kezdetben az IT korlátlan döntési jogosítványokkal rendelkezett. Vele szemben sem az ügyvezető igazgató, sem a privatizációt felügyelő tárca nélküli miniszter nem léphetett fel. Ez a helyzet az 1992. évi (második) ÁVÜ-törvénnyel annyiban változott, hogy a döntési rendszerbe formálisan is beépült az a lehetőség, hogy esetenként a privatizációért felelős miniszter a kormányhoz forduljon állásfoglalásért.5

Lényeges eleme volt az IT működésének, hogy az IT tagjai közül többen is kormányzati tisztviselők voltak, akik az ÁVÜ-ben nem magánvéleményüket, hanem saját minisztériumukat, főhatóságukat képviselték. Ez a konstrukció módot adott az IT-tagok helyettesítésére is,6 és hamar kialakult a szavazati joggal nem rendelkező állandó meghívotti kör is. 1992 elején a KHVM kapott ilyen állandó meghívást (helyettes államtitkári szinten), később kiharcolta ezt a jogot a Kárpótlási Hivatal, majd a Versenyhivatal elnöke is. Mint a 4.7. táblázat tanúsítja, az IT-ben szavazati joggal rendelkező tagok között mindvégig domináns szerepet játszottak a különféle kormányzati hivatalok képviselői, s hozzájuk képest a „független szakértő” státusú személyek száma elhanyagolható volt. Ez több szempontból is szerencsés konstrukció volt.

4.7. táblázat. Az ÁVÜ igazgatótanácsában képviselt főhatóságok, és ezek súlya az IT-n belül, 1990–1995

	1990	1991	1992	1993	1994 **	1994 **	1994**	1995
IT-összlétszám*	11	11	10	12	12	8	8	8
IM	x	x	x	x	x
IKM	x	x	x	x	x	x	X	x
NGKM	x	x	x
PM	x		x			x	X	x
FM	x	x	x	x	x	x	X	x
BÉT***				x	x
Hadiipari Hivatal			x	x	x
MüM ****				x	x	x	x	x
MNB	x	x
Egyéb külső	x x x	x x x	x x	x x	x x x	x x x	x x	x x
Főállású ÁVÜ alkalmazott *****	x	x	x x	x x x	x x x	x	x x	x x

Megjegyzések: * Egyidejűleg természetesen az IT-nek maximálisan 11 tagja volt, de hosszabb időn keresztül is működött az IT 8-10 taggal is. ** 1994-ben az IT három ízben is alaposan átalakult. *** Budapesti Értéktőzsde. **** A képviseletet nem közvetlenül a minisztérium, hanem annak kutatóintézete, a Munkaügyi Kutató adta. ***** 1994/95-ben Bartha Ferenc privatizációs kormánybiztos formailag a MeH-től kapta a fizetését, de hivatala az ÁVÜ-ben működött.

Ahhoz ugyanis, hogy egy IT-tag a reális döntési alternatívákat felismerje és közülük választani tudjon – ami rendszerint nem a jó, hanem a legkevésbé rossz megoldás választását jelenti! –, 70%-ban vállalati és ágazatspecifikus ismeretekre, 20%-ban a korábbi privatizációs döntések ismeretére van szükség. Az összes egyéb tudnivaló súlya 10%-ra tehető.
Módot adott a valós ágazati-főhatósági érvek és érdekek nyílt képviseletére. Az ÁVÜ-nek szüksége volt az IT-ben képviselt ágazatok-főhatóságok egyetértő támogatására.

Valahogy így: „Az „A” iparvállalat esetében 15 perc megfontolás után meghoztuk az x döntést. Ki tudja, jó volt-e ez a döntés? Nem lett volna helyesebb az y alternatíva, ami fel is merült a vitában, vagy inkább egy z vagy egy w megoldás, ami fel sem merült? Mindegy! Ha az Ipari Minisztériumnak jó volt az x döntés, akkor bízzunk benne, hogy jól döntöttünk!”

Ha ez nem lett volna, igen hamar bekövetkezett volna a szervezet belső elbizonytalanodása, amit a mindig kiélezett politikai helyzetben bizonyosan fel is használtak volna ellene.
Ha az IT tagjainak többsége nem rendelkezett volna felkészítő háttérapparátussal, nem lehetett volna öt éven át tartani azt a gyakorlatot, melyben az IT heti egy alkalommal 8 -10 órás munkarend szerint 15-20 napirendi pontot is tárgyalt. Nem ritkán azonban az ülések napirendjén ennél is több, 30-40 napirend is szerepelt. Voltak olyan időszakok, amikor az ÁVÜ IT egy héten két teljes ülést is tartott.
A köztisztviselői státusban lévő IT-tagokat kötötte a köztisztviselők jogállására vonatkozó összeférhetetlenségi szabály, s ami még ennél is fontosabb, egyfajta politikai-etikai norma, melynek áthágása számukra sokkal kockázatosabb lett volna, mint egy független szakértő számára.
Az ÁVÜ működése során a magas rangú köztisztviselők szerepvállalása jelentette a folytonosságot. Ez paradoxonnak tűnik, de igaz. Öt év alatt három kormány váltotta egymást, cserélődtek a miniszterek és a privatizációs szervezetek első számú vezetői is. A minisztériumok helyettes államtitkárai, főosztályvezetői túlélték ezeket a politikai hullámveréseket.

* * * * *

Ennek a döntési mechanizmusnak is voltak belső ellentmondásai. Több esetben is előfordult, hogy az IT-tagok személyes véleménye eltért az őket delegáló testület álláspontjától. A konfliktus abból állt, hogy a privatizáció folyamatában évek óta tevékenyen részt vevő IT-tag, aki a maga minisztériumában államtitkári vagy helyettes államtitkári rangot viselt, szembekerült saját miniszterével, akinek a kinevezési okmányán esetleg még meg sem száradt a tinta. Még kacifántosabb volt a helyzet, ha egy-egy ügy megítélésekor az IT-ben jelen nem lévő ágazati miniszter saját apparátusával is ellentétes álláspontot képviselt, s az IT-ben ülő helyettes államtitkárnak ebben a légtérben kellett egyensúlyoznia. A leglátványosabb példa erre a HungarHotels 1994. évi sikertelen privatizációja volt. A hosszan húzódó döntéssorozatnak volt olyan szakasza, amikor az IKM-nek három álláspontja volt: egyet képviselt a miniszter, egy másikat az apparátusa és egy harmadikat pedig az ÁVÜ IT-ben ülő helyettes államtitkár. Ehhez képest kisebb jelentőségű, de azért megemlítendő probléma volt, hogy a PÁB-okban alacsonyabb szinteken képviselt minisztériumi álláspont gyakorta eltért attól a véleménytől, amit a minisztérium helyettes államtitkára – esetenként már saját miniszterével egyeztetve – képviselt. Így többször is előfordult, hogy a döntési hierarchián végigfutó döntések menet közben megfordultak: a PÁB szintjén még az x megoldás volt a nyerő, az IT-n viszont az y megoldás mellett voksolt az ágazat. (Mint a fentiekből kitetszik, minden ellentmondásával együtt is szerencsés konstrukciónak tartom, ha az állami vagyonkezelő szervezet legfőbb döntéshozói testületében a közigazgatási elem dominál.)7

1	Sárközy (1991: 29).
2	Idézi Bauer (1990d).
3	HVG, 2007. jan. 13.
4	ÁVÜ (1995: 11). Csepi és Martonyi nyilatkozatát lásd Figyelő, 1992. nov. 12., dec. 23.; újraközölve Macher (2000).
5	7. § (2).
6	De azért volt némi keveredés a legitimációs jogcímekben! Bokros Lajos – például – az MSZP jelöltje volt az IT-ben, mégis az MNB ügyvezető igazgatójaként el tudta fogadtatni IT-tagtársaival, hogy távollétében – igaz, csak tanácskozási joggal – egy másik MNB-tisztviselő, Tóth Judit helyettesítse.
7	Ezzel ellentétes álláspontot képviselt pl. Sárközy (1991: 129).