Eközben a törvényalkotás a maga útját más logika alapján járta. Az 1991-es pénzintézeti törvény (Pit.) szelleme és betűje egyaránt azt sugallta, hogy az állami bankok legkésőbb 1997. január 1-ig magántulajdonba kerülnek, hiszen a törvény 25%-ban szabta meg az állami tulajdon felső határát.3 Ez a törvény már figyelembe vette az 1988 óta készülő, új nemzetközi banki szabályozást is. Tudnivaló volt ugyanis, hogy 1992-től a magyar bankoknak is meg kell felelniük az ún. bázeli követelményeknek,4 s ezen belül az ún. 8%-os tőkemegfelelési mutatónak. Fontos sajátossága volt még a Pit.-nek, hogy nem csak az állami tulajdonlást, de a nem pénzügyi befektetők tulajdonszerzését is korlátozta. Így nálunk – más posztszocialista országokkal ellentétben – nem volt mód a vállalati és a banki szektor teljes összefonódására, a bankok direkt kifosztására.

Az 1990. évi mérlegbeszámolók alapján a helyzet még nem látszott drámainak. A három legnagyobb bank (OKHB, MHB, BB) kétes követeléseinek nagysága „egyáltalán nem aggasztó”, és portfóliójuk „rendbetételéhez a költségvetés mérsékelt segítsége is elegendő” nyilatkozta az év közepén Surányi György, az MNB elnöke.5 Mégis, az év végén, december utolsó napjaiban – tulajdonképpen a konszolidációs folyamat első lépéseként – az állam garanciát vállalt a nagy kereskedelmi bankok korábbról örökölt 21 Mrd Ft-os rossz portfóliójának felére.6

1992 elejére a helyzet tovább súlyosbodott. Egyértelművé vált, hogy a rendszerváltás, a KGST összeomlása alapjaiban rendítette meg nagyvállalatainkat, s kiszámítható volt, hogy a reálszférában keletkező feszültségek viharos sebességgel fognak átterjedni a bankszektorra, onnan pedig a költségvetésre. A feszültségek változatos formában, sok helyütt jelentkeztek, s nem is feltétlenül egy azon időpontban. Az amúgy is tőkehiányosan, minimális forgótőkével átalakult vállalatok vagy azt tették, hogy több banktól vettek fel hitelt, vagy a passzív hitelezők forrásaira telepedtek rá: nem fizettek szállítóiknak, nem teljesítették állami kötelezettségeiket (Tb, VPOP, APEH stb.). Mint Kelet-Európában mindenütt, nálunk is mindennapossá vált a vállalatok sorban állása, a körbetartozás7 – s ezen belül a bankokkal szembeni fizetésképtelenség. Az 1992 decemberében hatályba lépett, a bázeli előírásokból következő portfólióminősítési szabályok még nyilvánvalóbbá tették a bajokat. Több pénzintézet esetében a likviditási gondok annyira súlyosak voltak, hogy az MNB hosszabb-rövidebb ideig kénytelen volt felmenteni őket a normális tartalékolási kötelezettség alól.8 Bankárnyelven szólva kiderült, hogy a krízishelyzetben lévő vállalati klientúra a finanszírozó bankokat is magával rántotta. Ráadásul – hangzott akkortájt a szakma érvelése – a magyar kereskedelmi bankok hitelállományukat nem maguk építették ki, hanem ágazati csomagokban örökölték a MNB-től, ezért a bankok hitelportfóliója nem volt és nem is lehetett kellően diverzifikált.9 Ez ugyan csak részben volt igaz – sok esetben a bankok menedzsmentje a hozzájuk közel álló üzleti köröket mint új ügyfeleket finanszírozta. Sok-sok év távlatából bizonyára helyesen látta Király (2015b), hogy a magyar bankok menedzsmentjének „legnagyobb gyengesége nem az volt, hogy túl nagy kockázatot vállalt, hanem hogy nem tudta, mekkorát vállal”.

A magyar bankkonszolidáció teljes költségét a legtöbb szakértő a GDP 10%-a körüli összegre becsülte. De voltak ennél nagyobb becslések is. Várhegyi (2004) szerint – 1998. évi jelenértéken számolva – a GDP 13%-ának megfelelő állami pénz ment el erre a célra még akkor is, ha csupán a bankszektor megmentésének költségeit nézzük. Egyes külföldi források szerint 16% a helyes szám.10

Tovább bonyolította a helyzetet, hogy 1991 végén az ÁVÜ távolról sem volt a bankok 100%-os tulajdonosa, így akaratát a menedzsmenttel szemben általában nem vagy csak nagy politikai erőkoncentráció alkalmazásával tudta érvényesíteni. Ez bizonyos értelemben egy előre el nem tervezett, még a rendszerváltás előtti időből származó döntés eredménye volt. Ennek megértéséhez tudni kell, hogy amikor a PM-ben 1986 nyarán megszületett a végleges döntés az új kereskedelmi bankok megalapításáról – vagyis az MNB funkcióinak szétválasztásáról –, az eredeti elgondolás az volt, hogy ezek a bankok kizárólagos állami tulajdonba fognak kerülni. A nyári uborkaszezon során – szinte észrevétlenül – ment át az államapparátuson Draskovics Tibor PM-főosztályvezető javaslata, hogy az új bankok részvénytársasági formában alakuljanak meg, s legyen lehetőség arra, hogy a bankokban állami vállalatok is szerezzenek tulajdoni hányadot.16 Ez meg is történt: a magyar állami vállalatok – éppen úgy, mint ahogyan az később más posztszocialista országokban – számos oknál fogva lelkesen éltek a felkínált lehetőséggel.

Így tehát 1992 elején az ÁVÜ nagyszabású részvényelvonási akcióba kezdett: parancsszóval elvonta a hozzá tartozó termelő vállalatok által birtokolt banki részvényeket, amelyek korábban az ún. kereszttulajdonlási folyamat kapcsán kerültek a cégekhez (1.1.5.7.).17

Bár a pénzintézeti törvény a bankok oldaláról kifejezetten korlátozta a kereszttulajdonlást, 1994 nyaráig ez jelentős probléma volt. 1994 nyarán a K&H-nak 100, az MHB-nak 80, az ÁÉB-nek 45 cégben volt érdekeltsége, s ezek a cégek részben maguk is tulajdoni hányaddal rendelkeztek a bankokban. Minthogy ez volt a helyzet, az állami bankfelügyelet nem is vette szigorúan a befektetési korlátok betartatását.18 Sokan látták, hogy ebből előbb-utóbb baj lesz, azt, de hogy milyen hatalmas, azt kevesen tudták olyan iróniával, de ugyanakkor a kasszandrai jóslatok fenyegető erejével megfogalmazni, mint Tamás Gáspár Miklós (1993):

Az 1998. évi választások után ismét fordult a kocka. Nem is egyszer, hanem kétszer. A pénzügyminiszternek kinevezett Járai Zsigmond első dolga volt, hogy lemondjon a kvázi állami pénzintézetek irányításáról. Ennek megfelelően az Eximbank, a Magyar Exporthitel Biztosító (MEHIB), a Földjelzálog- és Hitelbank, a Hitelgarancia Rt., a Szerencsejáték Rt., az MFB és a Reorg Rt. irányítása megint az ÁPV Rt.-hez került.20 Ez a politikai döntés természetesen igényelte volna a privatizációs törvény mellékletének módosítását. Erre azonban csak fél évvel később, az 1999. évi költségvetési törvénybe rejtve került sor. Ugyanitt rendelkezett az Országgyűlés arról is, hogy a bankkonszolidációban részt vevő, de korlátozás nélkül privatizálható bankok még állami tulajdonban lévő részvényei (BB, K&H, Konzumbank) visszakerüljenek az ÁPV Rt.-hez. A PM által feltőkésített Postabank viszont a minisztérium tulajdonában maradt. Ugyanakkor a tényleges hatalmi jogosítványok továbbra is a PM-ben maradtak. Az ÁPV Rt. ugyanis ún. képviseleti meghatalmazással a Hitelgarancia Rt., az MFB, az F&H és a Postabank vonatkozásában a tulajdonosi jogok gyakorlását korlátozás nélkül, teljes körűen a pénzügyminiszterre vagy az általa kinevezendő minisztériumi tisztviselőkre ruházta át.21

1999 utolsó napjaiban – még mindig Járai Zsigmond minisztersége idején – a PM politikai államtitkára azzal a tervvel állt elő, hogy a megmaradt állami bankok részvényei is kerüljenek vissza a minisztériumhoz.22 Ekkor ugyanis az volt a helyzet, hogy a speciális bankokon – Földhitel- és Jelzálogbank (FHB), MFB, Eximbank – túlmenően az ÁPV Rt. – közvetve vagy közvetlenül – meghatározó tulajdonosa volt a Postabanknak (99,97%), a PK Banknak (100%), a Konzumbanknak (90%), és ugyancsak itt volt a K&H-részvények 29,87%-a, valamint a Budapest Bank 23,48%-a is. A PM el is érte, amit akart: 2000. január 1-én az MFB, a FHB és a Hitelgarancia is visszakerült a PM-hez.

Az első bankcsődök. De most térjünk vissza az időrendhez. A rendszerváltás követően nagyon hamar, már 1991-ben bekövetkezett az első bankcsőd, és megbukott egy takarékszövetkezet23 is – mindez valósággal sokkolta a közvéleményt, jóllehet a veszteségek nagyságrendje a bankrendszer méreteihez képest elhanyagolható volt. Mindkét helyen az történt, hogy a szétporlasztott tulajdonosi struktúra miatt a menedzsment gyakorlatilag korlátlan döntéshozatali szabadsággal rendelkezett.

Ezek a csődök új oldalról mutatják be könyvünk egyik legfontosabb, korábban már többször is kifejtett gondolatát, miszerint a privatizáció folyamatában a vállalati menedzsment és az állami tulajdonosi-irányítói szervezetek konfliktusa a legfontosabb történések mozgatórugója. A bajok ott kezdődnek, hogy egyik fél sem bízik a másikban. Érdemes idézni Botos Katalin később papírra vetett, önkritikus felhangoktól sem mentes, kesernyés helyzetértékelését:

1993-ban két kis bank még további 20 Mrd Ft értékű hitelkonszolidációs államkötvényt kapott – így tehát a végszámla elérte a 100 Mrd Ft-ot, az 1992. évi GDP 3,4%-át. A bankok helyzete ezzel lényegesen javult, hiszen a vállalatokkal szembeni behajthatatlan követelések helyére az állammal szembeni, kamatozó követelés lépett. Rövid távon a költségvetés is jól járt, mert csökkent a bankok kockázati tartalékképzési kötelezettsége, így képesek voltak jelentős nyereségadót befizetni a költségvetésbe. Végeredményben azonban az MBFB-nél elhelyezett követelések gyakorlatilag veszendőbe mentek: 1995 decemberéig összesen 4,8 Mrd Ft térült meg, s még abból is levonandó a bank több mint 2 Mrd Ft-os kezelési költsége.32

1993 februárjában Kupa Mihály megbukott. Ezt követően két-három hónapos időközönként újabb és újabb megoldási javaslatok születtek, amelyek csak annyiban hasonlítottak egymásra, hogy az illetékesek azzal kezdték a magyarázatot, hogy ez a konszolidációs technika jobb lesz, mint a tavalyi. Ügyes trükknek bizonyult az is, hogy a kormányzat mindvégig gondosan ügyelt arra, hogy a nyilvánosságra hozott javaslatok megmaradjanak az általánosságnak azon a szintjén, ahol a döntési folyamatban közvetlenül részt nem vevő szakemberek még óvakodnak az állásfoglalástól, hiszen pontosan tudják, az ördög mindig a részletekben bújik meg. Kezdett kirajzolódni egy új megoldás is: portfóliótisztítás helyett világbanki hitelből történő tőkeemelés.

A Szekeres-féle javaslat tehát nem nyerte meg a bankárok és általában a pénzügyi körök tetszését. Ők ugyanis – mindjárt látjuk, hogy miért – a feltétel nélküli állami tőkejuttatásban voltak érdekeltek. Ellene szegült a Szabó Iván vezette PM is. A minisztérium vezetése ugyanis ekkor már elégedetlen volt az ÁV Rt.-vel, ezért a tőkeemeléses bankkonszolidációban azt a lehetőséget értékelte leginkább, hogy meghatározó tulajdonosként visszaszerzi a vezetők kinevezésének és leváltásának jogát. „Belegyalogoltunk a bankok lelki világába” – mondta némi képzavarral, de brutális őszinteséggel erről a döntéséről egy 1999 nyarán készült interjúban Szabó Iván.37 A miniszter álláspontja – utólag úgy tűnik – végiggondolatlan és inkonzisztens volt. Egyfelől tényleg azt gondolta, hogy a bukott banki hitelek a „pártállami maradvány” részei, aminek „már semmi közük nem volt a gazdasági élethez”, másfelől viszont arra is hivatkozott, hogy a Kupa-féle kudarcos konszolidáció után a bankok egy év alatt újratermelték a százmilliárdos veszteséget.

Az 1994. évi költségvetés vitája során a sajtó és az ellenzék már félreverte a vészharangot, de későn: a folyamat részleteit nem törvény, hanem kormányrendelet szabta meg.39 Ez törvénytelen megoldás volt – mint arra a sajtó fel is hívta a figyelmet. A kötvényekről szóló 1982. évi törvényerejű rendelet ugyanis kifejezetten előírta, hogy államkötvények kibocsátásáról az éves költségvetési törvényben kell rendelkezni.40 Pár héttel korábban, talán az elsők között, Csillag István a HVG hasábjain kezdett harangkongatásba. Cikkének első mondatait idézzük: „Régi időkre emlékeztető titkolózás közepette készül a kormány fennállása óta talán a legsúlyosabb, de mindenesetre legköltségesebb – állítólag e héten megszülető – gazdasági döntésére: az úgynevezett bank- és adóskonszolidációra.”41

Tíz nagyobb, többségi magyar tulajdonban álló kereskedelmi bankban, valamint a takarékszövetkezetek egy csoportjánál a még mindig megmaradt – vagy éppen újonnan keletkező – rossz hitelek miatti veszteségek ellentételezésére a kormány rendeleti úton, ingyenes államkötvény-juttatással megemelte a bankok jegyzett tőkéjét, egyes esetekben pedig alárendelt kölcsöntőkét nyújtott. A kormány félig-meddig puccsszerűen42 járt el. A siker kulcsa – részben – az időzítés volt. Mint láttuk, 1992 végén pánikszerűen kiutaltak a bankoknak több mint 100 Mrd Ft-ot, hogy azután néhány hónappal később valamennyi érdekelt uniszónóban elismerje: nem így kellett volna csinálni. Nem csoda, hogy az újabb és újabb híradások nyomán lankadni kezdett a Parlament és a politizáló közvélemény figyelme. Így történhetett meg, hogy az 1993. évi költségvetés vaskos dokumentumaiban csak egy eldugott helyen szerepelt, hogy a kormány felhatalmazást kap további konszolidációs kötvények43 korlátok nélküli kibocsátására. Ezt az ellenzéki pártok politikusai nem is vették észre, így a kormány a felhatalmazást vita nélkül megkapta.44 Paradox módon a konszolidációban az állami bankok tulajdonosa, az ÁV Rt. mindvégig alárendelt szerepet játszott. Hasonló bánásmódban volt része az ÁVÜ-nek, amely a bankrendszer adósainak oldaláról volt érdekelt a folyamatban. Az ő hangjuk is gyenge volt a kormányzati kórusban, jóllehet formálisan a bankkonszolidációt irányító bizottság elnöke Pongrácz Tibor volt, aki az ÁVÜ élén állt.45

Kezdetben még arról volt szó, hogy az államkötvényeket az állam a bankok eladásából származó privatizációs bevételből majd visszavásárolja, s ily módon a tranzakció végső soron nullszaldóssá válik – de ez a gondolat hamar lekerült napirendről.46 Ebben az időszakban összesen 490 Mrd Ft értékű, zömében 2013–2014-ben lejáró kötvény került kibocsátásra. A több éven áthúzódó akciósorozatot a PM vezényelte, az MNB, az ÁBF és a Világbank támogatása, illetve ellenőrzése mellett. A tőkeemelés során változott a bankok tulajdonosi szerkezete, hiszen az államkötvényekért cserébe a kibocsátó PM részvényeket kapott a bankoktól. Az alárendelt kölcsöntőke nyújtása a tulajdonosi viszonyok szempontjából közömbös volt.

A szerződések megkötése után már a valódi tartalmi részének – tehát a pénzintézet tevékenységének – ellenőrzése, betartatása a legtöbb bank esetében merőben formális volt. Mi több, a támogatásról meghozott döntés pillanatában azzal a lehetőséggel sem igen foglalkozott senki, hogy a bankok többségét esetleg túlkonszolidálják – azaz lényegesen több pénzt kapnak, mint amennyire okvetlenül szükség lett volna.48

Tehát a bankkonszolidációval párhuzamosan két ágon is folyt a bankok legnagyobb adósainak megsegítése: