Mihályi Péter

Privatizáció és államosítás Magyarországon II.

Intézmények, technikák

4.4.1. Miért volt szükség új törvényre és stratégiára?

Az 1994 nyarán hivatalba lépő MSZP–SZDSZ-kormánynak határozott elképzelései voltak a privatizációról. Eldöntött kérdés volt, hogy az ÁV Rt. és az ÁVÜ párhuzamos működtetését megszünteti, másrészt meg kívánta teremteni a nagy közüzemi vállalatok (energiaszektor, telekommunikáció) és a kereskedelmi bankok privatizációjának jogi feltételeit. Az is egyértelmű volt, hogy gyorsítani kell a kisebb társaságok privatizációját, mert máskülönben nem biztosítható, hogy az amúgy is hosszúra nyúlt gazdasági átmenet időszaka 1996-ra befejeződjön.1 A koalíciós megállapodás részletesen körülírta, hogy milyen legyen az új privatizációs szervezet. Az is eldöntött kérdés volt, hogy az ÁVÜ és az ÁV Rt. összevonásával létrejövő szervezet a PM irányítása alá kerül. A közvélemény számára nem, de a jogászok számára egyértelmű volt, hogy szükség van egy valódi privatizációs törvény megalkotására tekintettel arra, hogy a korábbi jogszabályok alapjában véve az állami vállalatok társasággá alakítását, illetve a vagyonkezelő szervezetek működését írták le részletesen, míg a részvényértékesítés szabályait alacsonyabb szintű jogszabályok és belső rendelkezések tartalmazták. De maradtak még nyitott kérdések.2

Hány évig működjön az új szervezet? Nyilván más szervezeti rendszert igényel egy olyan privatizációs apparátus, amelyet a kormány csak két évig akar működtetni, s másképpen kell felépíteni egy olyan szervezetet, amely várhatóan túléli az 1994–1998-as kormányzati ciklust.
Nem volt egyértelmű az sem, hogy vajon az új privatizációs szervezet az ÁVÜ és az ÁV Rt. akkori vagyoni körén kívül eső állami vagyonból mit vegyen át. Még a szakemberek számára is kevéssé volt ismert, hogy az ÁVÜ–ÁV Rt.-vagyonnal közel azonos nagyságú vagyontömeg volt 1992–1994 között az ágazati minisztériumoknál (MÁV, Posta, Volán-vállalatok stb.), valamint a kincstárivagyon-kezelő szervezetnél.

Azt könnyű volt kimondani, hogy az állami vagyon egy tulajdonos kezében legyen, de akkor mindenkinek elakadt a lélegzete, ha arra a kérdésre kellett válaszolni, hogy ki legyen a gazdája az állami erdőknek, az állami börtönöknek, a romos vidéki váraknak, a tekintélyes fővárosi sportegyesületek pályáinak vagy a végrendelet és örökös nélkül elhalálozott állampolgárok hagyatékának.3 Az világos, hogy az államra szakadt, feleslegessé vált szovjet laktanyákat el kell adni,4 s az is, hogy az eladó szervezete lehetőleg ugyanolyan szabályok szerint tegye a dolgát, mintha a Magyar Honvédség feleslegessé vált laktanyáiról lenne szó. Csak az volt a kérdés, hogy a „tegyünk mindent egy helyre” elv oltárán időben, pénzben, energiában mekkora áldozatot szabad és kell hozni, ha számolunk azzal a lehetőséggel is, hogy bizonyos ingatlanok iránt alig van piaci kereslet.5
Újra kellett gondolni azt a kérdést is, hogy helyes-e egy és ugyanazon szervezet alárendelni az állami ipar kulcsvállalatait és az őket finanszírozó kereskedelmi bankokat. Ha együtt vannak, nehéz ellenállni annak a kísértésnek, hogy a termelő cégek finanszírozási gondjait a bankok rovására oldja meg az állami vagyonkezelő. Ha viszont az állam önálló tulajdonosi apparátust szervez az állami többségű bankok fölé, akkor meg abból lesz zűrzavar, hogy a kétfajta állami tulajdonos egymással civakodik.
Bár sok időbe telt és szakmai hozadéka sem volt, politikailag elkerülhetetlen volt a nyilvánosság előtt újra lefolytatni az „rt. versus költségvetési szervezet” vitát. Ez a vita akörül forgott, hogy az új privatizációs szervezet részvénytársaságként vagy költségvetési szervezetként működjön. Már az 1992-es törvények megfogalmazása, majd a gyakorlatban való alkalmazásuk során is kiderült, egyik szervezeti forma sem igazán szerencsés. Mind a kettőt meg kell erőszakolni ahhoz, hogy a szervezet üzletszerűen privatizálni tudjon. Ha egy reggel 9-től délután 4-ig minisztériumszerűen működő hivatalra bízzuk az eladást, akkor a hivatal rugalmatlansága és minimális kockázatviselő képessége lesz a bajok forrása. Ha viszont egy üzletszerűen működő, magas teljesítményeket elváró és magas béreket fizető részvénytársasági elitapparátus kapja meg az állami vagyont értékesítésre, akkor az a veszély fenyeget, hogy az rt. vezetői olyan függetlenséget követelnek majd a kormánytól és a közvéleménytől, mintha a sajátjuk lenne a vagyon...

Az MSZP és az SZDSZ szakértői 1994 őszén elfogadták, hogy jogtechnikailag és számvitelileg egyszerűbb az ÁVÜ–ÁV Rt. összevonást úgy véghez vinni, hogy az ÁV Rt. csak nevet változtat, és átveszi az ÁVÜ vagyonát, mint egy új szervezetet felállítani (legyen az akár költségvetési intézmény, akár rt.). A vita eldöntéséhez hozzájárult az is, hogy 1994 végén az ÁV Rt. – a PM utasítására – 25 millió USD 1 éves lejáratú kölcsönt vett fel magyar bankoktól, hogy így fizesse be a költségvetésnek a törvényben előírt, de „meg nem keresett” privatizációs bevételt. Minthogy ennek a devizahitel-csomagnak a fedezete az ÁV Rt. vagyona volt – konkrétan Mol-, Richter- és néhány más blue-chip-részvény –, hitelezővédelmi okok miatt sem lehetett volna 1995 közepén megszüntetni az ÁV Rt.-t (6.1.12.).

Az MSZP-n belül elsősorban a szakszervezeti szárny volt az, ami elvi alapon ellenezte az rt. formát. De az SZDSZ-en belül is volt többféle kisebbségi álláspont. Tardos Márton rt.-ellenes álláspontot képviselt. Tardos álláspontja, melyhez a jogi érvanyagot Czuczai Jenő, az ÁVÜ, majd az ÁV Rt. korábbi jogi igazgatója szállította, arra épült, hogy az ÁPV Rt. ne valódi, hanem inkább MNB-típusú sui generis részvénytársaság legyen. Mint később kiderült, Tardos úgy képzelte, hogy egy ilyen típusú szervezet munkáját majd egy parlamenti bizottság fogja irányítani, s annak ő lesz az elnöke.6

Kezdetben senkinek nem jutott eszébe vitatni, de később mégis az Alkotmánybíróság elé került az a kérdés, hogy indokolt-e a helyi adókról szól törvénynek az a rendelkezése, amely az ÁV Rt.-t, illetve az ÁPV Rt.-t illetően adómentességet állapított meg. Ebben a kérdésben csak 2002 októberében született döntés. A taláros testület a helyi adó megfizetése alóli felmentést indokoltnak találta. Az ÁPV Rt.-nek a gazdasági társaságoktól eltérő funkciója, rendeltetése, szerepe megalapozhatja azt a jogalkotói mérlegelést, amelynek eredményeként az adómentességet megállapították – mondta az AB.

Némileg más megfontolásból ellenezte az rt. formát Csillag István, aki egyrészt tagja volt a Sárközy–Csillag–Komáromi kodifikációs csapatnak, de SZDSZ-tanácsadóként külön álláspontja is volt. Csillag szerint az rt. forma legnagyobb veszélye az, hogy az ÁPV Rt. a konszern jog alapján korlátlanul utasíthatja a portfólióba tartozó vállalatokat. Ez szociológiai-közgazdasági szempontból nem tűnt meggyőző érvnek, hiszen a múltban az ÁVÜ hatalma ugyanúgy korlátlan volt, noha a Vagyonügynökség költségvetési intézményként működött. Jogi szempontból azonban a kérdés – ez előre látható volt – más megítélés alá esett.

Kérdés ugyanis, hogy amennyiben az új vagyonkezelő szervezet rt. formában jön létre, akkor minden tekintetben vonatkoznak-e rá a konszernjogi szabályok. Így – például – kérdésként merülhet fel, hogy a legalább 75%-ban állami tulajdonú társaságok esetében egy csődbe ment társaság adósságaiért felel-e az állami vagyonkezelő.

1992-ben még bizonyára senki sem gondolt arra, hogy a „tartós” és „nem tartós” vagyon megkülönböztetése a Gt. kisebbségvédelmi (más elnevezéssel: konszernjogi) szabályai szempontjából is problematikus lehet. Sokévi vita után egy ilyen ügy egészen a Legfelsőbb Bíróságig (LB) jutott. Az LB úgy foglalt állást, hogy a vagyonkezelő konszernjogi felelőssége nem vonatkozik azokra a cégekre, ahol az állam nem kötött ki magának tartós tulajdonosi pozíciót. A Legfelsőbb Bíróság indoklása szerint az ilyen társaságok esetében az ÁPV Rt. nem is tulajdonos, hanem csak afféle „bizományos”-ként gyakorolja a magyar állam tulajdonosi jogosítványait. De a történet ezzel nem ért véget, mert a pervesztes a LB Felülvizsgálati Tanácsa elé vitte az ügyet.

A felszámolásra jutott Csepeli Csőgyár 2,2 Mrd Ft-os tartozása kapcsán mindez újra előkerült, és egészen a Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálati tanácsáig ment el az ügy. Mint fentebb láttuk ugyanis, a „hozzárendelt” és a „nem hozzárendelt vagyon” fogalma a „tartós” és „nem tartós” vagyon logikai sémáját követte (még akkor is, ha jogilag a felosztás a két esetben más és más módon történt.) A perbeli előzmények pedig a következők: Egy kisebb vállalkozás, a KFB Tanácsadó és Szolgáltató Kft. engedményezés útján az APEH-től vette meg a felszámolás sorsára jutott csepeli gyár – mások által értéktelennek hitt – tartozását. Ezek után a kft. ezt a 2,2 Mrd Ft-ot követelte kamatostul a csőgyári részvények 87,7%-os tulajdonosától, az ÁPV Rt.-től. A per során az ÁPV Rt. azzal védekezett, hogy a hozzárendelt vagyon tekintetében az állam helyett gyakorolja a tulajdonosi jogokat, ezért rá a konszernjogi szabályok nem vonatkoznak. A felülvizsgálati tanács ezt az érvelést elutasította, és kimondta, hogy a privatizációs szervezet konszernjogi felelőssége egyaránt kiterjed a hozzárendelt és a nem hozzárendelt vagyonra. Végül a Legfelsőbb Bíróság egy jogegységi határozat formájában7 az ÁPV Rt.-nek adott igazat, kimondva, hogy az állami vagyonkezelőnek nem kell helytállnia az egykor valóban az ő portfóliójába tartozó vállalat helyett, miután az APEH annak idején nem állt elő ilyen követeléssel. Az a tény, hogy e magáncég később megvásárolta ezt a követelést, még nem jogosítja fel őt arra, hogy az APEH helyett – utólag, a maga hasznára – beszedje ezt a követelést.

Más cégek azzal próbálkoztak, hogy az egykori állami vállalatok tartozásait vásárolták meg ugyancsak fillérekért, és az 1988. évi VI. tv-re – vagyis az ún. vállalati törvényre – hivatkoztak. Az ilyen típusú perekben az ÁPV Rt. egyrészt az elévüléssel érvelt – hiszen sok esetben 15-20 éves követelésekről volt szó –, más esetekben pedig azt kérte a bíróság előtt, hogy a felperes eredeti dokumentumokkal (pl. számlákkal) igazolja a tartozás tényét. A legtöbb esetben ez az érvelés is megtette hatását a bíróságok előtt. Egy elvesztett per után azonban az ÁPV Zrt. ismét csak a Legfelsőbb Bírósághoz fordult, amely végül 2007 elején egy ún. polgári jogegységi határozatban kimondta, hogy az adós csődjét és a behajthatatlanság tényének megállapítását követően az állami vagyonkezelőt csak 1 éven belül lehet konszernjogi érvelés alapján perelni.8

Fontos kérdés volt, hogy mi történjen az állami vagyonkezelőknél felhalmozódott – 25%-ot el nem érő – töredékrészvényekkel. A Sárközy-féle csapatnak az volt a véleménye, hogy ezeket a részvényeket a már „benn lévő” tulajdonosoknak kell felajánlani megvételre. Ez a javaslat – bár ellenkezést váltott ki – végül bekerült a törvénybe.9

* * * * *

1994 júliusában, tehát gyakorlatilag a kormányalakítással egy időben, a kormány kormánybiztost nevezett ki a privatizációs törvény előkészítésére. Az indoklás szerint10 a kormánybiztos elsődleges feladata a törvénytervezet előkészítése, de már a kormánybiztos személye – Bartha Ferenc – is jelezte, hogy a feladat és a hatáskör ennél jóval tágabb lesz.

Bartha megbízást kapott az ÁVÜ és az ÁV Rt. irányítására, valamint összevonásuk előkészítésére is. Hogy éppen Bartha személye került előtérbe, az részben véletlen volt. Medgyessy Péter neve is szóba került, de ő – félig megsértődve – inkább háttérbe húzódott, miután a kormányalakítás során az MSZP vezetése – Horn Gyula akaratával is szembeszállva – nem neki, hanem Pál Lászlónak adta az ipari miniszteri tárcát. Medgyessy visszaemlékezése szerint az ipari tárca elvesztése miatt Horn három másik pozíciót ajánlott fel kárpótlásul: a párizsi nagyköveti posztot, az ÁPV Rt. elnöki funkcióját és az MBFB elnök-vezérigazgatói posztját. Medgyessy a harmadikat választotta.11

A helyzet jogi szempontból is zavaros volt. A hatályos törvényekbe Bartha funkciója és feladatköre nem volt beilleszthető: az 1992-es ÁVÜ- és ÁV Rt.-törvény éppen a két szervezet egymástól való maximális függetlenségét kívánta biztosítani. A kormány viszont abból indult ki, hogy csak egy 6-8 hetes átmeneti időszakról van szó. Bartha kormánybiztosi megbízása a törvény hatálybalépésével megszűnik, s onnantól kezdve az új, egységes szervezet elnök-vezérigazgatójaként fogja irányítani a privatizációt. Nem illett bele Bartha szerepe az éppen érvényes kormányzati hierarchiába sem. A koalíciós megállapodásban szerepelt, hogy a privatizáció irányítása a pénzügyminiszter feladata.12 Bartha mégis a Miniszterelnöki Hivataltól kapta kinevezését, s munkajogi értelemben közvetlenül a miniszterelnöknek tartozott beszámolási kötelezettséggel. Ennek ellensúlyozására az SZDSZ – Tardos Márton kezdeményezésére – Mihályi Pétert, az SZDSZ egyik privatizációs szakértőjét javasolta Bartha helyettesének. A gyakorlatban ez több mint fél éven át így is volt, jóllehet a kormánybiztosoknak általában nincsen helyettesük, s a Bartha kinevezéséről intézkedő kormányrendelet sem tett említést a helyettesítés lehetőségéről.13

A privatizációs törvény normaszövege valójában már a júniusi választások előtt készen volt. Sárközy Tamás egy szűk jogászcsapattal, amelyhez „megfigyelőként” később csatlakozott az MSZP, az SZDSZ és a Fidesz egy-egy szakértője is, már 1994 első felében elkészítette azt a szövegváltozatot, amelyet akár az új parlament első ülésnapján be lehetett volna terjeszteni jóváhagyásra.

A magyar politikai szerencse forgandóságára jellemző, hogy a Sárközy-féle csapat kodifikációs munkáját egy olyan amerikai alapítvány finanszírozta, amely eredetileg a kormányzásra eséllyel készülő Fideszt kívánta támogatni. Ahogy a Fidesz esélyei csökkentek, úgy vált egyre jelentéktelenebbé a párt szakértőinek részvétele a kodifikációs munkában. Egyébként a privatizációs törvénnyel párhuzamosan több más törvényjavaslat is készült ebben a műhelyben (a pénzintézeti törvény és az MNB-törvény módosítása, a szövetkezeti törvény módosítása stb.). Ha akarta volna, az új kormány megtehette volna, hogy még az Országgyűlés 1994. évi nyári ülésszakán megszavaztat a képviselőkkel 8-10 törvényt. A kormánykoalíciónak több mint kétharmados többsége volt, ezt könnyen meg lehetett volna tenni. Különféle okokból – melyek között talán a kampány okozta fáradtság volt a legfontosabb – erre a két párt vezetői nem mutattak hajlandóságot. Amint lehetett, mindenki nyári szabadságra ment. Kényelmes ország…

Bartha Ferenc ilyen előzmények után bízta meg 1994. augusztus elején Sárközy Tamást, Komáromi Gábort és Csillag Istvánt a privatizációs törvény végleges formába öntésével. Egyidejűleg a kormánybiztos felállított egy ún. Privatizációs Szakértői Bizottságot a privatizációs stratégia és a törvénytervezet véleményezésére.

A bizottság tagjai voltak:

Bartha Ferenc privatizációs kormánybiztos; Mihályi Péter, a privatizációs kormánybiztos helyettese (a bizottság titkára); Csepi Lajos, az ÁV Rt. vezérigazgatója, Jellen Sándor, az ÁV Rt. vezérigazgató-helyettese; O’sváth György, az ÁV Rt. IG tagja; Nógrádi László, az ÁV Rt. IG tagja; Hatvani Szabó János, az ÁVÜ ügyvezető igazgatója, Halmi Gábor és Rácz Ernő, az ÁVÜ ügyvezetőigazgató-helyettesei; Szerdahelyi Péter, az FM közigazgatási államtitkára, az ÁVÜ IT tagja; Gulácsi Gábor, az IKM helyettes államtitkára, az ÁVÜ IT tagja; Virág Attila SZDSZ-politikus, az ÁVÜ IT tagja; Várgedő Lajos ügyvéd, az ÁVÜ volt jogi vezetője; továbbá Dax Pál, az EBRD-képviselet vezetője; Czakó Borbála, az IFC állandó képviselője; Fazakas Szabolcs, az osztrák állami ipar magyarországi vezérképviselője; Járai Zsigmond, a Samuel Montague vezérigazgatója; Kardos Péter MSZP-politikus, a Co-Nexus vezérigazgató-helyettese; Csillag István, a Pénzügykutató Rt. vezérigazgatója; Várszegi Gábor, a Fotex elnök-vezérigazgatója; Martonyi János jogi szakértő; Sárközy Tamás; Bérczi Gyula, a Magyar Privatizációs Társaság főtitkára; Vörös Péter, az MSZOSZ-tárgyalócsoport vezetője; Török Ferenc ügyvéd, az SZDSZ képviselője; Szakolczai György egyetemi tanár, a KDNP képviselője; Gansperger Gyula, a Fidesz szakértője; Pásztor Gedeon, az FKgP szakértője.14

A bizottság augusztusban kétszer, szeptemberben egy alkalommal ülésezett. A bizottságnak ügydöntő jogköre nem, csak véleményezési joga volt, és a tagok többsége ehhez is tartotta magát. Két kivétel volt. A KDNP képviselője, Szakolczai György és az MSZOSZ által delegált Vörös Péter 30-50 oldalas „magán”-törvénytervezetekkel és stratégiákkal bombázta a bizottságot. Ezek az anyagok a későbbiekre semmilyen hatást nem gyakoroltak. Tartalmi szempontból ennél sokkal fontosabbak voltak azok a tárgyalások, amelyeket Bartha és munkatársai az MSZOSZ különféle szintű vezetőivel folytattak (4.3.) – részben azért, mert múlt az idő, s ezzel egyre csökkent annak az esélye, hogy az új törvény még 1994 őszén életbe léphet, részben azért, mert a szakszervezetekkel folytatott egyeztetések nyomán mind a stratégia, mind a törvény normaszövege sokat „puhult”.

Bár a privatizációs törvényről és a stratégiáról a PM vezetői folyamatos tájékoztatást kaptak, a PM apparátusa – különösen pedig a PM Vagyonpolitikai Főosztálya, amelyet akkoriban László András vezetett – mellőzöttnek érezte magát. Álláspontjuk szerint a privatizációs törvényt a kincstári törvény részeként kellett volna kezelni, ebből következően a két vagyonkezelő apparátusát a KVI-be kellene beolvasztani. És egyébként is: addig, amíg az állami vagyon kezelésének általános kérdései nincsenek rendezve, a privatizációs törvénnyel nem kell sietni.

A helyzet októbertől még kuszábbá vált, mert a PM-be visszatérő Farkas Istvánt Békesi László bankprivatizációs kormánybiztosnak nevezte ki,15 és egyidejűleg ő lett az ÁV Rt. igazgatóságának elnöke is. Tehát egyidejűleg két privatizációs kormánybiztos tevékenykedett, anélkül, hogy a köztük lévő feladat- és hatáskörök világosan el lettek volna határolva.16 Meglepő módon a gyakorlatban mindebből alig származott konfliktus, a kulcsszereplők – Békesi, Bartha, Mihályi és Farkas – együttműködése harmonikus volt. Ugyanakkor Farkas bankprivatizációs kormánybiztosi kinevezése előre jelezte, hogy a PM bankügyekben „ágazati minisztérium”-ként viselkedik. Miközben buzgón helyeselte, hogy az iparvállalatokat a privatizációs szervezet privatizálja, a bankok esetében a hatalmi jogosítványokat saját magának követelte. Farkas kinevezésének volt egy további következménye is. A privatizációs törvény apparátusi egyeztetése már két és fél hónapja zajlott, amikor Farkas István az ÁV Rt. elnökeként megjelent a színen. Neki betanulási időre volt szüksége, s ezzel elúszott egy értékes hónap.

Ilyen előjelek után Bartha Ferenc megtehette volna, hogy az elkészült törvényjavaslatot maga küldi tárcaközi egyeztetésre, ami – már csak az idő sürgetése miatt is – mindenképpen indokolt lett volna. Az utolsó pillanatban17 – vélhetően a Pénzügyminisztérium felé tett, kellően át nem gondolt gesztusként – Bartha a feladatot kiadta a kezéből, és a PM-re, ezen belül pedig a Vagyonpolitikai Főosztályra bízta a tárcaközi egyeztetést. Ez súlyos taktikai hiba volt.

A Vagyonpolitikai Főosztály azzal kezdte az egyeztetést, hogy véleményezésre megküldte az anyagokat a PM 15 társfőosztályának, és csak ezt követően került sor a valódi tárcaközi egyeztetésre. A hetekkel később visszaérkezett véleményekből megállapítható volt, hogy az egyes minisztériumok – sőt a minisztériumokon belül az egyes főosztályok – rendkívül eltérő nézeteket vallanak a privatizációról. Bár a tárcaérdekek általában jól kivehetően átsütöttek ezeken az írásokon, alapvetően ezek a változó terjedelmű és műfajú feljegyzések inkább az aláírók – jól-rosszul megalapozott – magánvéleményét tükrözték. Nem csoda tehát, hogy az egyeztetés végén a kodifikációért felelős Sárközy-féle csapat nem sokat tudott használni a beérkezett, közel 1000 oldalnyi anyagból.18

Múltak a hetek. Világos volt, hogy a privatizációs törvény csak akkor léphet életbe 1995. január 1-én, ha még október előtt tárgyalni kezdi az Országgyűlés. Máskülönben az őszi költségvetési és adótörvények egyszerűen nem hagynak időt a jóváhagyásra. Ekkor merült fel az államapparátusban az a gondolat, hogy a privatizációs törvényt két részre kellene bontani, és csak az elsőnek – az ÁVÜ és az ÁV Rt. összevonását elrendelő résznek – kellene gyorsan elkészülnie. Minden egyéb kérdés várhat. Ez a megoldás azért nem volt elfogadható a kormánybiztos számára, mert elgondolásaiban a privatizációs stratégia országgyűlési elfogadtatása két okból is fontos volt.

A hatályos – tehát az 1992. évi – privatizációs törvények egyetlen szóval nem tettek említést az infrastrukturális közüzemek sorsáról. Politikailag tehát kockázatos lett volna úgy belekezdeni ezek privatizációjába, hogy az ellenzék (és a kormánykoalíción belüli konzervatív erők) bármikor megkérdőjelezhessék a nagy privatizációk törvényességét, politikai legitimációját. Ez a megfontolás indokolta, hogy a privatizációs stratégia és a törvény tervezete megjelenjen a napisajtóban is.19
Az 1990–94 közötti időszakra az volt jellemző, hogy a privatizációval kapcsolatos prioritások túlságosan gyakran változtak. Ha van ebben az összefüggésben értelme „kormányzati hibá”-ról beszélni, akkor a hiba nem ott történt, hogy ezeket a prioritásokat a vagyonkezelő szervezetek, a miniszteriális apparátusok, a kormányzó pártok frakciói, a kormánytagok és az általuk létrehozott ad hoc testületek saját érdekei és aktuális erőviszonyai határozták meg, hanem ott, hogy a jogszabályok – elsősorban a Vagyonpolitikai Irányelvek (VPI) intézménye – teret nyitottak ezeknek a vitáknak.

5: Mit kell tudni a Vagyonpolitikai Irányelvekről?

A Vagyonpolitikai Irányelveket (VPI) az Országgyűlésnek évente, a költségvetési vitával egy időben kellett jóváhagyni. A gyakorlatban ez szinte sohasem sikerült. Az 1990. évi irányelvek érvényességi határidejét a Németh-kormány szeptember 30-ban határozta meg, az év hátralévő részére nem is született új dokumentum. Az első ilyen dokumentum az 1990. évi 20/1990. (III. 12.) OGY határozat volt, amely címében is magában viselte az „ideiglenes” jelzőt.20 1991-ben kormánypárti képviselők egy csoportja – az ún. Monopoly-csoport – éppen abból csinált látványos botrányt, hogy Szabó Tamás privatizációs miniszter nem volt képes az Országgyűlés plénuma elé terjeszteni az új VPI-t. 21

Az utolsó VPI, amely az Országgyűlés elé került, 1994-ben született. Ettől kezdve a VPI-k afféle szorgalmi feladattá váltak. Az ÁPV Rt. a kezelésében lévő vállalkozói vagyon alakulását illetően utoljára 2002-ben készített irányelveket. Ez az 54 sűrűn gépelt oldalt (+ táblázatok) megtöltő tanulmány, ahogy magát a dokumentumot az ÁPV Rt. elnevezte, a 2003-2004-es időszakot ölelte fel, de a bevételek tekintetében kitekintést nyújtott 2006-ig. A vagyontörvény szerint az MNV Zrt.-nek is szükséges lett volna már az indulás évében kidolgoznia egy átfogó „vagyonkezelési” stratégiát – de ez – 2009 közepéig – nem történt meg. A vagyontörvény 2010-es módosítása a VPI-hez hasonló, két új fogalmat vezetett be Nemzeti Vagyongazdálkodási Irányelvek, illetve Éves Nemzeti Vagyongazdálkodási Program elnevezéssel.22

Az eddigiek során többször is hangsúlyoztuk, hogy a privatizáció par excellence politikai ügy. Ez azt is magában foglalja, hogy a privatizáció szükségszerűen a pártpolitikai és a személyi csatározások színtere. Az országnak azonban érdeke, hogy egy négyéves parlamenti ciklusban ezek a privatizációs viták ne indulhassanak meg újra meg újra. Az Antall–Boross-kormányok vezető politikusai e tekintetben kifejezetten oktalanul, önsorsrontó módon viselkedtek, amikor teret nyitottak a privatizációs stratégiák inflálódásának.23 A szociálliberális koalíció vezetői ezt a problémát már 1994 nyarán felismerték. Ezért volt fontos, hogy a kormány négy évre szóló privatizációs stratégiát fogadtasson el az Országgyűléssel, s ezzel négy évre elejét vegyék a szükségképpen parttalan vitáknak.

Az Országgyűlés elé beterjesztett, A Magyar Köztársaság Kormányának privatizációs stratégiája, 1994–1998 címet viselő, 65 oldalas dokumentum egy fő részből és 2 mellékletből állt. A dokumentum ugyanis egyszerre kívánta elvégezni az elmúlt 4 év folyamatainak tartalmi elemzését (I. melléklet), képet adni a privatizációs bevételekről és kiadásokról (II. melléklet) és bemutatni a következő 4 évre szóló terveket. A dokumentum foglalkozott a stratégiai fontosságú nagyvállalatok privatizációjának részleteivel (ágazatonként), de tartalmazott iránymutatást a kárpótlás és a társadalombiztosítási önkormányzatoknak történő vagyonátadásra vonatkozóan is. (A dokumentum teljes szövegét lásd a 6.13. részben.)

A törvénytervezet és a stratégia párhuzamos futtatása – miközben elkerülhetetlen volt – nem volt problémamentes. A tárcák és a különféle szakértők rendszerint a könnyebben érthető stratégiai dokumentumot véleményezték, és ennek alapján írogattak bele a törvénybe. Ez tovább lassította, bonyolította az elfogadtatási procedúrát.

De ne szaladjunk ennyire előre az időben! Egyelőre ott tartunk, hogy az 1994. november 11-én végleges formába öntött privatizációs törvény és stratégia lekéste az Országgyűlés munkarendjében kijelölt határidőket. A vita kezdetére csak a téli szünet után, 1995. január 31-én került sor, ekkor hangzott el a privatizációért felelős Békesi László pénzügyminiszter expozéja.24

Január végére azonban minden megváltozott. A HungarHotels-ügy kapcsán lemondásra kényszerült Bartha Ferenc privatizációs kormánybiztos (január 12.), és január 29-én – február végi határidővel – bejelentette távozását Békesi is. Mire tehát a képviselők érdemben vitatni kezdték a privatizációs törvény szövegét, nyilvánvaló volt, hogy az újonnan előtérbe kerülő vezetők (Bokros Lajos pénzügyminiszter és Suchman Tamás privatizációért felelős tárca nélküli miniszter) még hozzá fogják tenni a magukét az – elvben már elkészült és a kormány által véglegesnek mondott – javaslatokhoz. „Mozgó célpontra lövünk” – mondta egy ellenzéki képviselő. Igaza volt. Bokros 25 pontos programjának egyik fontos követelése volt, hogy maradjon meg az ÁVÜ és az ÁV Rt. különállása. Ezt a javaslatot semmiképpen nem lehetett volna összeegyeztetni a privatizációs törvény koncepciójával. A privatizációs miniszteri poszt sem szerepelt a novemberi szövegváltozatban, jóllehet Horn Gyula miniszterelnök éppen ezekben a napokban jelentette ki, hogy ragaszkodik egy ilyen pozíció létrehozásához.

Bokros Lajos – akinek ekkor már évek óta nem volt közvetlen kapcsolata a privatizációval – legszívesebben leállíttatta volna a privatizációs törvény vitáját. Szerinte az adott körülmények között mindez csak felesleges időveszteséget eredményez. Különösen az ÁVÜ és az ÁV Rt. összevonását ellenezte, inkább a személycserékre koncentrált. Nagy nyomatékkal vetette be személyes befolyását annak érdekében, hogy Szekeres Szabolcs visszakerüljön az ÁV Rt. élére. Korábbi álláspontját megváltoztatva a privatizáción belül a bankszektor külföldi kézbe adását tartotta a legsürgősebbnek, és nem mutatott különösebb elkötelezettséget az energiaszektor már folyamatban lévő magánosítása iránt. Felőle ez akár le is állhatott volna.

Bokros privatizációra vonatkozó konkrét javaslatai – melyeket a miniszterségre készülve teljes elzárkózásban vetett papírra Szakmai cselekvési program alapvonalai c. írásában –, alapjaiban rendezték volna át a privatizáció szabályait és prioritásait, és több szempontból is vitathatóak voltak. Így például az az érve, hogy az ÁVÜ, az ÁV Rt. és a Kincstári Vagyonkezelő Szervezet (KVSZ) összevonása 12 hónapra leállítja privatizációt tényszerűen is téves volt, hiszen az Országgyűlés előtt fekvő törvényjavaslatban szó sem volt a KVSZ beolvasztásáról, az ÁVÜ és az ÁV Rt. összeköltöztetése elő volt készítve. Téves volt az a gondolat is, hogy az ÁVÜ és az ÁV Rt. „munkájának nincs közös halmaza”, hiszen mind két szervezetben a létszám nagyobb fele kiszolgáló személyzet volt. Elkésett volt Bokrosnak az a javaslata is, hogy „célszerű lenne a nagy energiatermelő, -elosztó és közüzemi vállalatokat egyedi törvénycsomagok keretében privatizálni”, hiszen mind a villamosenergia-törvényt, mind a gáztörvényt már két évvel korábban elfogadta az Országgyűlés. (Arról meg nincs mit vitázni a parlamentben, hogy kinek adjuk el a Mol-t, az Essonak vagy a Gazpromnak.) Az a megfogalmazás pedig, hogy „ha nem biztosítható a hatékony árszabályozás egy monopolhelyzetű cégnél, akkor annak magánkézbe adását csak hosszabb idő alatt szabad megcsinálni”, az adott helyzetben kifejezetten a nagy privatizációs akciók leállításáért küzdő erők malmára hajtotta a vizet.

Végkövetkeztéseit tekintve hasonló állásponton volt Suchman Tamás, az újonnan kinevezett privatizációért felelős tárca nélküli miniszter, akinek tartalmi kifogásai voltak mind a privatizációs törvénnyel, mind a privatizációs stratégiával szemben.

Suchman kifogásai elsősorban érzelmi indíttatásúak voltak. Az MSZP gazdaságpolitikusai a választásokat megelőzően alig foglalkoztak a privatizációval, így a pártnak szinte semmilyen konkrét elképzelése nem volt erről a kérdéskörről. Ezzel szemben az SZDSZ-ben évek óta több tanácsadó is intenzíven dolgozott a témán. Így állhatott elő az a helyzet, hogy a privatizációs törvény szellemiségét és a körülötte bábáskodók politikai elkötelezettségét illetően is meglehetősen SZDSZ-ihletettségű volt. Ezt nem szerette Suchman Tamás. És persze azt sem, hogy kinevezését megelőzően az SZDSZ megpróbálta Horn Gyula döntését megvétózni.25

A törvény általános vitája tehát 1995. január 31-én kezdődött, és 11 ülésnapon át folytatódott – a napok között persze mindig eltelt egy hét. Ez szokatlanul hosszúnak számított a parlament életében. A részletes vita a húsvéti szünet utánra tolódott, a záró szavazásra már csak május 9-én került sor.26 A bizottságok nem kevesebb, mint 486 módosító indítványt tárgyaltak meg. Ezek többségét az ellenzék adta be, de igen sok indítvány érkezett MSZP-s képviselőktől is. A végszavazás előtt – a kormány nevében – Suchman Tamás egy 39 főbb tételből álló módosító csomagot tett le a Ház asztalára, ami 99 helyen módosította a normaszöveget.

Ezeket a módosításokat az utolsó hónapokban már nem a Sárközy-féle csapat, hanem a PM Vagyonpolitikai Főosztályának vezetője, László András koordinálta. Bartha távozása után ugyanis újra felvetődött, hogy ki legyen az új privatizációs szervezet vezérigazgatója. Suchman Tamás ezt a pozíciót ajánlotta fel László Andrásnak. Máig nem világos, hogy milyen okok miatt „ejtette” Suchman László Andrást a privatizációs törvény vitájának utolsó napjaiban Így a legutolsó napok szövegváltoztatásait már senki sem koordinálta. Ezért az Országgyűlés egy olyan 78 paragrafusból álló normaszöveget szavazott meg, amely hemzsegett a – kisebb-nagyobb – kodifikációs hibáktól.27

Nehéz megmagyarázni, hogy ilyen hosszú idő miért nem volt elég minden tervbe vett változtatásra, de tény, hogy június 19-én az Országgyűlés már újra napirendre tűzte – a még hatályba sem lépett – törvényt, és 30-án, a tavaszi ülésszak utolsó napján máris módosította.28 A változtatás az energiaszektort érintette, méghozzá oly módon, hogy bekerült a törvénybe több társaság esetében az aranyrészvény mint tartós állami tulajdon (5.1.4.).

1	Az ÁVÜ és az ÁV Rt. összevonásának szükségessége, valamint a kis és közepes méretű cégek privatizációjának felgyorsítása teljes egyértelműséggel bekerült a kormányprogramba, a közművek privatizációjának szándéka viszont csak egy óvatos megfogalmazással szerepelt.
2	Mihályi (1994f).
3	Ennek a feladatnak az ellátására a KVI egy saját céget is alapított (Kiving Ingatlangazdálkodó és Beruházásszervező Kft.). Erről a cégről csak nagyon ritkán jelent meg bármiféle híradás (Tranzit, 2004. ápr., 48.). A Kiving Kft. később átkerült az MNV Zrt. portfoliójába.
4	Ezek között persze voltak igen nagy értékű ingatlanok is. Volt, amit a KVI értékesített, és volt, amit az ÁPV Rt. Az előbbire példa az a rákosszentmihályi laktanya, amelynek helyén a 90-es évek közepén Demján Sándor a Pólus Centert építette fel. Az utóbbira példa a 414 hektáros tököli katonai repülőtér, amelyet 2004 decemberében több mint 2 Mrd Ft-ért vásárolt meg az ÁPV Rt.-től egy szintén az ő érdekeltségébe tartozó üzleti konzorcium (HVG, 2005. jan. 8.).
5	Jó példa erre az évtizedeken át Újpest önkormányzata által birtokolt Petőfi laktanya, a Honvéd Folyami Flottilla egykori vízi bázisa. Ez a 6 hektáros ingatlan – és a hozzá tartozó épületek – 2001 óta álltak üresen, de csak 2024 májusában találtak vevőre (2,2 Mrd Ft-ért). https://index.hu/belfold/2024/05/02/petofi-laktanya-ujpest-licit-arveres-ertekesites-magyar-nemzeti-vagyonkezelo-telek-ingatlan/
6	Erről Tardos egy 1999-es interjúban beszélt először a nyilvánosság előtt (Tardos, 1999: 25).
7	2/2004. PJE. 2005 februárjában a LB Felülvizsgálati Tanácsa kimondta, hogy ez a döntés nemcsak az adókövetelésekre, de az adók módjára behajtható követelésekre, járulékokra, állami kölcsönökre és kezességvállalásokra is vonatkozik.
8	Vagyis olyan esetben, amikor az állami tulajdon részaránya meghaladta a 75%-ot. Lásd 1/2007 PJE.
9	A 36. §. (1) bekezdéséről van szó, amelyet később az AB előtt is megtámadtak. Időközben azonban az MSZP-s kormánytöbbség a törvényt is megváltoztatta: a felajánlás kötelezettsége helyett a felajánlás lehetősége került be a törvényszövegbe. Így a 773/B/1997 AB végzés a vonatkozó indítványt azzal utasította el, hogy nincs már szükség az alkotmányellenesség vizsgálatára.
10	1064/1994 (VII. 22.) Korm. hat.
11	Beszélő, 1999. május, 14.
12	Ezt rögzítette az 1060/1994 (VII. 21.) Korm. hat. is.
13	1995 januárjában Bartha – az ún. HungarHotels-botrány kapcsán (9.5.4.) – lemondani kényszerült a kormánybiztosi funkcióról, ezzel ez a pozíció is, a helyettesi pozíció is megszűnt.
14	A teljes listát és a bizottság munkájára vonatkozó némi információt illetően lásd PR, 1994, 17, 46.
15	1095/1994 (X. 28.) Korm. határozat.
16	Hogy ez fontos fejlemény volt, azt jól érezte meg a HVG szakújságírója: „»Éppen azt vették el tőlem, amihez a leginkább konyítok« – jegyezte meg a HVG-nek kissé rezignáltan Bartha Ferenc, aki az eddig történtek ellenére még túl korainak érzi, hogy netán hátat fordítson a privatizáció ügyének” (Kocsis, 1994).
17	Az „utolsó pillanat” szó szerint értendő. A tárcaközi egyeztetéshez szükséges példányok már borítékban voltak, amikor megérkezett az ellenkező értelmű parancs.
18	Az államapparátus leépülésére jellemző, hogy ekkor már a Vagyonpolitikai Főosztály összesen két érdemi tisztviselőből állt (László András főosztályvezető és helyettese). A főosztály véleménye gyakorlatilag egy ember, László András véleményét jelentette.
19	Lásd „A kormány privatizációs stratégiája és törvénytervezete.” A törvénykezés dokumentumai. MH, melléklet, 1994. nov. 26.
20	Újraközölve: Macher (2000).
21	Először fordult elő, hogy az MDF-kormány egy tagját, Szabó Tamást privatizációért felelős tárcanélküli minisztert saját parlamenti frakciója is leszavazta az Országgyűlés plénumán. Lásd Balás István visszaemlékezését a MN, 2005. dec. 3-i számában.
22	2010. évi LII. tv. 17. §. (1) b) pont.
23	A Pénzügykutató Rt. (1994) összefoglaló elemzése szerint privatizációs stratégiai készült 1990 augusztusában, 1991 szeptemberében, majd 1992 novemberében. Ezen túlmenően minden évben több hónap telt el a VPI-k apparátuson belüli egyeztetésével.
24	Ennek teljes szövegét lásd Magyarország politikai évkönyve (1995: 603–633), valamint Pénzügyi Szemle, 1995. febr., 91–106. A PM és az állami vagyonkezelő szervezetek közötti munkamegosztás jegyében a miniszteri expozé a privatizációs kormánybiztos igazgatóságán készült. Az elhangzott szöveg 95%-ban megfelelt annak a tervezetnek, amelyet e könyv szerzője készített, s amelyet Bartha Ferenc is jóváhagyott.
25	Magyar Bálint és Pető Iván visszaemlékezésükben így írtak erről a dilemmáról: „Az SZDSZ […] ellenezte a privatizációs miniszteri poszt létrehozását és Suchman kinevezését is, de e csomag megvétózásáig nem jutott el: a közvélemény szemében telhetetlennek tűnt volna, hiszen Bokrost és Surányit a liberálisok jelöltjének könyvelték el, s az sem volt védhető, hogy egy olyan komoly feladat, mint a privatizáció, miért ne igényelhetne a kormányon belül önálló pozíciót. Suchmant a közvélemény egyáltalán nem ismerte, számukra e hármas jelölés olyan volt, mintha a miniszterelnök új csatársort javasolt volna: Pelé, Maradona, Suchman – ahol az ismeretlen harmadik is nyilván olyan kvalitás, mint a másik kettő. Horn tudta, hova kell szakembereket, s hová a személyéhez lojális, hályogkovácsi bátorságú kádereket kinevezni” (NSZ, 2012. máj. 4.).
26	A záró szavazáson az Országgyűlés 208 igen, 86 nem és 5 tartózkodás mellett fogadta el a törvényt.
27	Az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről szóló 1995. évi XXXIX. tv.
28	1995. évi LXIX. tv.