Mihályi Péter

Privatizáció és államosítás Magyarországon II.

Intézmények, technikák

4.8.6. A 2. Orbán-kormány újra szétszedte az MNV Zrt.-t

A 2010-es kormányváltás idején – a sok ennél fontosabb ügy miatt – a 2. Orbán-kormány megalakulását követően gyorsan elintézte a privatizáció jogi kereteinek változását. Az első intézkedés az MFB és a Vidékfejlesztési Minisztérium ismételt helyzetbe hozása volt.1 A jogszabály erejénél fogva 34 céget – értékben kifejezve 173 Mrd Ft-nyi vagyont2 – az MNV portfóliójából a fejlesztési bankhoz pakoltak át (7.2.4.), és egyetlen tollvonással törölték a vagyontörvény 32. §-át amely a Nemzeti Földalapot az MNV Zrt.-hez sorolta (7.7.). A későbbiekben még 6 cég az MFB-hez került.3 Ennek megfelelően a 2010-es évről az MFB 2011 augusztusában ugyanolyan beszámolót készített, mint az MNV Zrt.4 Soha meg nem magyarázott okokból azonban a későbbiekben ilyen beszámolót az MFB nem készített, jóllehet a rábízott vagyon 2010 után csak tovább nőtt.

10: Ne a vagyon, a felelősség legyen egy kézben

A 2. Orbán-kormány még fel sem állt, máris napirendre vette a vagyontörvény átírását. Szokatlan módon az erre vonatkozó törvényjavaslatot nem is a kormány készítette, hanem egyéni képviselői törvényjavaslat formájában került a koncepció előterjesztésre. A 2010. május 18-án kelt és Matolcsy György, illetve Fónagy János által aláírt törvényjavaslat indoklásában egy olyan gondolatmenet szerepelt, amelyet korábban a Fidesz sohasem használt, és – mint utólag kiderült – a későbbiekben sem emlegetett senki. Mint a törvényjavaslat indoklásában az előterjesztők írták, céljuk „az egységes elveken alapuló, önálló ágazatként megjelenő vagyongazdálkodás megteremtése”. A jogalkotó ezzel a fordulattal kívánta tehát megindokolni, hogy miért nem fog gondot okozni, ha a korábban egy szervezet alá összpontosított állami vagyont most legalább három (MNV Zrt., MFB, Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium) tulajdonosi szervezetek működteti. Ezért volt szükség egyébként egy „salátatörvény” jellegű előterjesztésre is, hiszen nem pusztán a Vtv. módosítását akarták végrehajtani. A beterjesztett javaslat szinte vita nélkül ment át az Országgyűlésen.5 Szervezetileg fontos változás volt, hogy visszaállt a korábbi IG–FB intézményi rendszer. (Igaz, mint a gyakorlatban kiderült, valójában egyik szervezet sem rendelkezett tényleges hatáskörrel. Minden lényeges döntés a kormány szintjén született.)

A vagyontörvényt 2012 májusában ismét módosították: ennek alapján az Eximbank és a Mehib az MFB-től – amelyet a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium irányított, visszakerült az egykori pénzügyminisztériumhoz, a Matolcsy György vezette Nemzetgazdasági Minisztériumhoz. Ráadásul a jogszabály ezt a döntést sarkalatos törvénynek minősítette, ami azt jelenti, hogy a jövőben csak kétharmados törvénnyel lehet megváltoztatni.

Az MNV Zrt. lefokozásának volt a későbbiekben a következménye az, hogy az MNV Zrt. pénzügyi beszámolói, mérlegei 2010-et követően egyre kevésbé tükrözték azt, hogy mi is történt egy-egy évben az állami vagyonnal. Jó példa erre – mondjuk – a 2013-as év, amikor a visszaállamosítások (10.) jelentős részét úgy hajtották végre, hogy az MNV Zrt. közvetlen kezelésébe tartozó társaságok vásárolták (MVM, Magyar Posta, MÁV) meg egyes magáncégek részvényeit, ám az ehhez szükséges pénzt az MNV Zrt. adta a cégeknek tőkeemelés formájában. Az említett évben például az MNV Zrt. 197 Mrd Ft-nyi tőkeemelést számolt el, miközben részvény- és üzletrészvásárlásra közvetlenül csak 3,6 Mrd Ft-ot könyvelt el. Éppen ezért 2010-től kezdve az állami vagyon változását az Eurostat számára készített, éves pénzügyminisztériumi beszámoló alapján is nyomon követjük, mert az teljeskörűen mutatja az államháztartás körébe tartozó, többségi állami tulajdonú cégek vagyonváltozását.

Az átszerkesztett vagyontörvény megszüntette a Vagyontanácsot, és ennek összes korábbi lényegi jogosítványát az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszterhez rendelte. Ez a változás – az ismert „van rajta sapka, nincs rajta sapka” vicc analógiájára – kétféle módon értékelhető. Amikor a Tanács megalakult, akkor a jogalkotó azt hangsúlyozta, hogy tagjai személyes vagyonukkal felelnek döntéseikért – vagyis a számonkérhetőség az új rendszerben erőteljesebb, mint korábban. Utólag, amikor a rendszer megszűnt, az Állami Számvevőszék azt a kritikai észrevételt tette, hogy a Tanács nem volt jogi személy.6

A Vtv. átírásával tehát visszaállt az a korábbi gyakorlat, hogy az állami holding élén egy a korábbi évekhez képest sokkal kisebb létszámú igazgatóság áll, amely viszont – hatáskör híján – meglehetősen súlytalan szervezetté vált. Így – például – az ingyenes vagyonátruházás jogát a törvény már alapesetben is a kormányra ruházta át. Megszűnt az ellenőrző bizottság is. Ellentétben a korábbi évtizedek gyakorlatával, 2010 júniusától az állami vagyon feletti tulajdonosi jogosítványokat nem a pénzügyminiszter, hanem a fejlesztési miniszter kapta meg.7 Ez előrevetítette a két tárca rivalizálását.8 Ami a számszerűséget illeti: a részvényesi jogokat gyakorló miniszter a Gt. általános szabályai szerint – saját belátása alapján, bármikor visszahívható – 5-5 tagú igazgatóságot és felügyelőbizottságot nevezett ki.9 Az IG elnöke a miniszter egyik helyettese – a vagyonpolitikáért felelős államtitkár – lett. Ezzel a döntéssel az MNV Zrt. mint intézmény mozgásterét még a korábbinál is szűkebbre szabta. Tovább fokozta ezt a térvesztést, hogy az 5 tagú IG-nek mindössze két külső tagja volt.

A Vtv. módosításai között szerepelt, hogy – a korábbi, középtávú vagyonhasznosítási stratégia helyett – Nemzeti Vagyongazdálkodási Irányelveket és Éves Nemzeti Vagyongazdálkodási Programot kell kidolgozni. Ilyen dokumentumok azonban sem 2011-ben, sem 2012-ben nem születtek.10

2010 nyarán tehát az önálló gazdálkodó szervezetekben működtetett üzleti vagyon értékesebb elemei – 7 szakosított állami pénz- és hitelintézet, 16 állami erdőgazdaság és a lótenyésztés –, továbbá több nyereségesen működtethető, speciális feladatokat ellátó állami gazdálkodó (pl. Állami Autópálya-kezelő Zrt. és Nemzeti Infrastruktúra Zrt.), összesen 40 cég az MFB vagyongazdálkodásába került. A számvevők szerint ez a folyamat rendezett módon, fél év alatt ment végbe. Ugyanakkor kodifikációs hibaként jegyezték fel az ellenőrök, hogy a módosított MFB-törvény szerint a bank csak „az erre feljogosított szervezettel történő egyeztetés” után adhatja el a megkapott részvényeket és üzletrészeket, ám nem született olyan törvényi rendelkezés, amely megjelölné, hogy melyik is ez a szervezet.11 Így tehát – a maradékelv alapján – minden olyan állami vagyon, amelynek vonatkozásában a hatékonyabb vagyongazdálkodás elérésére nem jelöl ki törvény, vagy más jogszabály erre illetékes speciális szervezetet, az MNV Zrt.-nél maradt. De ez az elv érvényesült a következő két évben is, így a portfólió folyamatosan dagadt.

2013 szeptemberétől elkerült az MNV Zrt.-től 9 agrár-élelmiszeripari kutatóintézet. Ezeket egy kormányhatározat alapján a Vidékfejlesztési Minisztérium vette át.12

Harvard

(): . : . : /hivatkozas/m1265peam2_874/#m1265peam2_874 ()

Chicago

. . . : . (: /hivatkozas/m1265peam2_874/#m1265peam2_874)

APA

(). . . (: /hivatkozas/m1265peam2_874/#m1265peam2_874)

BibTeX EndNote Mendeley Zotero

4.12. ábra. Az MFB által kezelt társasági vagyon, 2010

Forrás: MFB.

4.19. táblázat. Az MFB vállalati portfóliója 2010-ben

Harvard

(): . : . : /hivatkozas/m1265peam2_879/#m1265peam2_879 ()

Chicago

. . . : . (: /hivatkozas/m1265peam2_879/#m1265peam2_879)

APA

(). . . (: /hivatkozas/m1265peam2_879/#m1265peam2_879)

BibTeX EndNote Mendeley Zotero

Megjegyzés: 2013 végén az MFB-hez már csak 37 állami tulajdonú társaság (32 részvénytársaság és 5 kft.) tartozott. Ezek közül 34 társaság a kincstári körbe tartozott, a maradék három üzleti vagyon volt (ÁSZ, 2014: 57).

Forrás: MFB.

2010. szeptember 1-től a Nemzeti Földalap felett az agrárügyekért felelős miniszter gyakorolta a magyar állam nevében a tulajdonosi jogokat, az ekkor alapított (?) Nemzeti Földügyi Központon keresztül.

Az MNV Zrt. és az NFA közötti vagyonátadás két ütemben történt, és csak 2012-ben zárult le. Ennek során l,6 millió ha (14 millió AK) került átadásátvételre, összesen 434 Mrd Ft nyilvántartási értéken.13 Természetesen az NFA működtetéshez szükséges volt egy új apparátus kiépítése is. 2011 közepén az NFA létszáma 137 fő volt – valamivel kevesebb, mint amikor 2007-ben a szervezet megszűnt (4.14. táblázat).14 Az intézmény ismét költségvetési szervként működött – bár fél-egyéves késéssel ugyan –, de vezetői kaptak maguk fölé egy öttagú ellenőrző bizottságot, illetve egy ugyancsak öttagú, jogi személyiséggel nem rendelkező Birtokpolitikai Tanácsot (BPT) is. És persze az évközi – értékben kifejezve 123 Mrd Ft-os15 – vagyonátcsoportosítás azzal a kötelezettséggel is járt, hogy az MNV Zrt.-nek augusztus 31-i határnapra közbenső mérleget, illetve vagyonmérleget kellett készítenie, ami teljesen értelmetlen többletkiadást jelentett a szervezetnek.16

2011-ben a 2. Orbán-kormány létrehozta a Nemzeti Eszközkezelő Zrt.-t (NET Zrt.), mely azt a feladatot kapta, hogy vásárolja meg a törleszteni képtelen devizahitelesek lakóingatlanait – vagyis egy újabb vagyonkezelő szervezet alakult az MNV Zrt. szervezetén kívül (10.5.13.). A vonatkozó jogszabály a NET-et eléggé kétértelműen határozta meg. Nem volt világos, hogy az MNV Zrt.-hez képest mellé vagy alárendelt szervezetről van szó.17

A MÁV az MNV-hez került! Ugyancsak a 2011-es év fejleménye volt, hogy az MNV Zrt. május 20-án birtokba vette az ország egyik legnagyobb cégét, a MÁV Zrt., amely a rendszerváltás utáni időszakban mindvégig a szaktárca irányítása alatt állt. A vagyonnal együtt természetesen az MNV Zrt.-re szállt a vasúttársaság 300 Mrd Ft-os adósságállománya is, ám nem sokkal később kormányhatározat született arról, hogy a kormány ezt az adósságot magára vállalja.18 Ám ezt a döntést 2011-ben mégiscsak részlegesen hajtották végre: a kormány 64 Mrd Ft-nyi adósságot vett át csupán.19 2011 nyarán megkezdődött annak a korábbi tervnek a végrehajtása, hogy a MÁV-csoport számára nem szükséges ingatlanok kerüljenek át az MNV Zrt-hez. A számbavétel során kiderült, hogy nyilvántartási értéken 120 Mrd Ft értékű vagyonról lenne szó – ennyi pénze viszont az MNV Zrt.-nek nem volt. Ezért a folyamat ismét leállt.

Még ugyanez év októberében arról is döntés született, hogy a MÁV Zrt., a MÁV Trakció Zrt., a MÁV Gépészet és MÁV Vagon Kft. társaságok feletti tulajdonosi jogok gyakorlását az MNV Zrt. vagyonkezelésbe adta a MÁV Start Zrt.-nek.

* * * * *

A MÁV-ra vonatkozó döntéssel szemben a 2. Orbán-kormány más intézkedései azt mutatták, hogy a kormány szembefordult azzal a korábbi – véleményem szerint is téves – koncepcióval, hogy az állami vagyont egységes irányítás alá, egy szervezetbe kell összevonni. Miután a helyzet ellentmondásos volt, ez a változás a közvéleménynek szinte fel sem tűnt. Azok az intézmények és személyek, amelyek és akik a korábbi években hangosan követelték az „egységes irányítás”-t és az „egységes vagyonkezelés”-t, most meg sem szólaltak.

Az általános társasági szabályok alkalmazásának a szépséghibája, hogy egyúttal az állami vagyonkezelés parlamenti pártok képviselői általi ellenőrzésének ún. nemzeti intézményeit is kiiktatta, és tisztán a kormány, illetve a vagyongazdálkodásért felelős miniszter függelmi rendjét érvényesítette. A kormánytól való szervezeti függésnek következménye volt az eljárási- intézményi rendre is. Az állami vagyon értékesítésének rendjében a versenyeztetés mellett erőteljes súllyal jelent meg a társadalmi érdekből, a kormány nyilvános határozata melletti versenyeztetés nélküli értékesítés, sőt a vagyongazdálkodás fogalmának megjelenítésével az állami vagyon – hasznok szedése (nyereséges gazdálkodás) fogalmat meghaladó – gyarapítása. Az állami vagyongazdálkodás új rendszere a korábbi rögzített, szabályozott intézményi-eljárási kereteket, törvényben megfogalmazott célok követését, megvalósítását háttérbe szorította, és ezekhez képest hangsúlyossá tette a miniszteri személyes döntéshozatalt, a perszonifikált, diszkrecionális döntésektől függő működést.20 Ezt a tendenciát csak tovább erősítette az 2011. március 25-én kiadott kormányrendelet, amely a közbeszerzési törvény néhány nappal korábban jóváhagyott módosítása alapján, az MNV Zrt. kihagyásával, a fejlesztési miniszterhez rendelte valamennyi többségi tulajdonú állami vállalat 50 M Ft felett közbeszerzési ügyét.

Mindezen változások elkerülhetetlen következménye volt, hogy a vagyonkezelő szervezet képtelen volt saját nyilvántartásait akárcsak közelítőleg is naprakészen tartani. Ezt egyébként – utólag – az ÁSZ is kritizálta,21 és azt is megemlítette, hogy az NFA és az MNV Zrt. között napiszintű tulajdonjogi viták keletkeztek. Mindenesetre 2012-ben az MNV Zrt. a közvélemény tájékoztatása nélkül létrehozott egy speciális célú társaságot, az ÁVNY – Állami Vagyonnyilvántartási – Kft.-t, amely pályázat útján 1,5 Mrd Ft-ért a Fornax Rt.-t bízta meg egy új vagyonnyilvántartási rendszer kiépítésével.22

Így állt elő az a helyzet, hogy 2011 őszén még a 2009. évről sem álltak rendelkezésre komplett adatok, és csak decemberben került sor az évente szokásos ÁSZ-vizsgálat végeredményének publikálására (augusztus helyett). Súlyosbította a helyzetet az Everest projekt már említett kudarca, amelynek nyomán számos, egyszer már elvégzett feladatot elölről kellett kezdeni. Az új helyzethez igazodó, ún. Országleltár projekt – más néven: MNV OL Program – beindítására a 2012. évi költségvetésben összesen 4,2 Mrd Ft-ot különítettek el. Ebből 2,7 Mrd-ot az MNV Zrt., 1,5 Mrd-ot az NFA használhatott fel. Ezen túlmenően a Földmérési és Távérzékelési Intézet az országleltárral kapcsolatos költségeinek fedezésére (fényképezésre) EU-s pénzből is terveztek 5 Mrd Ft-nyi finanszírozást.23 Az projekt feladatainak koordinálására az MNV külön céget is alapított Állami Vagyonnyilvántartási Kft. néven (7.7.1.).24

4.20. táblázat. Az állami vagyonkezelők tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó vagyon, 2010–2012

Év végi állapot szerint
A) 2010
Vagyonkezelő	Mrd Ft	Százalék
MNV Zrt.	13 355	97,3
MFB Zrt.	258	1,9
NFA	118	0,9
Összesen	13 731	100,0
B) 2012
Vagyonkezelő	Mrd Ft	Százalék
MNV Zrt.	13 400	95,4
MFB Zrt.	207	1,5
NFA	434	3,1
Összesen	14 041	100,0
C) 2013
Vagyonkezelő	Mrd Ft	Százalék
MNV Zrt.	15 917
MFB Zrt.
NFA
Összesen

1	Sárközy (2014) szerint ezek helyes lépések voltak (id. mű: 186).
2	MNV (2011: 35).
3	ÁSZ (2012: 50).
4	Az MFB Magyar Fejlesztési Bank Zrt. rábízott állami vagyonáról szóló 2010. évi éves beszámoló (https://www.mfb.hu/sites/default/files/2010_rabizott_vagyon_eves_beszamolo.pdf).
5	2010. évi LII. tv. az állami vagyonnal való felelős gazdálkodás érdekében szükséges törvények módosításáról, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról. (Elfogadva: 2010. jún. 8-án. Hatálybalépés: 2010. jún. 17.). A privatizációs szervezetre a 41 §-ból álló törvény első 10 §-a vonatkozott csupán. 2010-ben – összesen – 5 alkalommal módosult a Vtv. – ideértve a kormányváltás előtt történt apróbb módosításokat is (ÁSZ, 2011: 20).
6	ÁSZ (2011: 21).
7	Pontosabban szólva, a 2. Orbán-kormányban nem is volt pénzügyminiszter, feladatkörét a nemzetgazdasági miniszter (név szerint: Matolcsy György) vette át. Az állami vagyon felügyeletéért felelős kormánytag Fellegi Tamás nemzeti fejlesztési miniszter lett. Az ügyeket a vagyonpolitikáért felelős államtitkárság intézte. Ennek vezetője Halasi Tibor lett, aki korábban a Fidesz képviselője volt az MNV Zrt. ellenőrző bizottságában. Az új felállásban Halasi az MNV Zrt. IG-elnöki funkcióját is megkapta. Egy év után Halasi államtitkársága megszűnt, főállású IG-elnök lett.
8	A vagyoni centralizáció irányába mutatott az a lépés is, hogy 2010 végén a felsőoktatási törvény módosításával átalakultak az egyetemek vagyoni ügyeiért felelős gazdasági tanácsok is. Nemcsak az történt, hogy minden korábbi tag pozícióját megszüntették, de a tanács tagjai leválthatók lettek, többségük kinevezése pedig az egyetemet irányító minisztérium hatáskörébe került (MN 2010. dec. 7.).
9	A törvény az FB tagjainak számáról „elfelejtett” intézkedni, az IG-tagok számát viszont 7 főben maximalizálta.
10	Ezt az ÁSZ (2012) kifogásolta is (19. oldal).
11	ÁSZ (2011: 25).
12	MH, 2013. szept. 6.
13	Lásd a 2012. évi zárszámadásról készült ÁSZ jelentést (http://www.asz.hu/jelentes/13080/jelentes-magyarorszag-2012-evi-kozponti-koltsegvetese-vegrehajtasanak-ellenorzeserol/13080j000.pdf: 50).
14	ÁSZ (2011: 28). Az intézkedés egyik célja az volt, hogy az NFA képes legyen aktívan befolyásolni a termőföldek piaci forgalmát. Ennek érdekében minden ilyen tranzakció kapcsán elővásárlási jogot is kapott. Költségvetési források hiányában azonban a gyakorlatban ilyen elővásárlásra alig-alig került sor az első két évben (Tamás, 2012).
15	Ebből a termőföldek értéke 118 Mrd Ft-ot tett ki, amihez még 5 Mrd Ft-nyi követelés is járult. Lásd MNV (2011: 19).
16	A szétválás körülményeiről lásd ÁSZ (2012: 28–33).
17	2011. évi CLXX. törvény a hitelszerződésből eredő kötelezettségeiknek eleget tenni nem tudó természetes személyek lakhatásának biztosításáról. E törvény 2. § (2) bekezdése csak ennyit mond: „A Nemzeti Eszközkezelő felett az alapítói jogokat az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter […] (továbbiakban: miniszter) a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. útján gyakorolja.”
18	1269/2011. (VIII.4). korm. hat.
19	Magyarország kormánya (2012: 37).
20	A fentebbi gondolatmenet megfogalmazásáért köszönettel tartozom Csillag Istvánnak.
21	Az új rend szerint „a Nemzeti Földalapba tartozó vagyon nem tartozik a Vtv. hatálya alá. Nem egyértelmű, hogy az egységes nyilvántartásba az NFA köteles-e adatot szolgáltatni” ÁSZ (2011: 22). Ugyancsak bíráló megjegyzést tett az ÁSZ a 2012. zárszámadás ellenőrzése során: „Az MNV Zrt. vagyon-nyilvántartási, illetve integrált vagyon-nyilvántartási rendszerének a kialakítása 2008. óta folyamatosan »félkész« állapotban van” (http://www.asz.hu/jelentes/13080/jelentes-magyarorszag-2012-evi-kozponti-koltsegvetese-vegrehajtasanak-ellenorzeserol/13080j000.pdf).
22	http://regi.kozbeszerzes.hu/sid/popupFront/lid/popup/pid/0/hirdetmenyProperties?objectID=Hirdetmeny.portal_18841_2012&callback=none
23	http://www.napi.hu/magyar_vallalatok/az_allami_vagyon_felmeresere_van_penz.500371.html
24	A kormányváltás után felgyorsult az a KVI keretében 2006 óta bonyolított projekt, melynek célja az állami ingatlanvagyon földhivatali dokumentumainak archiválása volt. Ezt a munkát végül 2010/2011 fordulóján sikerült befejezni. Összesen 2,1 millió iratot szkenneltek be. Hogy pontosan milyen dokumentumokat digitalizáltak, az nem világos. Molnár Zoltán vezérigazgató-helyettes szavait egy napilap úgy idézte, hogy „az MNV, illetve a korábbi KVI, valamint a Nemzeti Földalap összes iratát” (NSZ, 2011. ápr. 16.). 2013 októberében az adatok felkerültek a www.orszagleltar.gov.hu weboldalra. Ez a weboldal még 2020. nyarán is működött, 2017-es adatok voltak rá feltöltve.