Mihályi Péter

Privatizáció és államosítás Magyarországon II.

Intézmények, technikák

5.2. A települési önkormányzatok

1990 után, az önkormányzatiság megjelenésével, új dimenzióval bővült a magyar politikai élet. A kezdet kezdetekor az Antall-kormánynak – sőt valójában minden politikai erőnek – az volt a fontos, hogy mielőbb sor kerülhessen az önkormányzati választásokra. Ezért az önkormányzati törvény (Ötv.)1 egy sor ideiglenes megoldást tartalmazott, melyek újragondolását az Antall-kormány a választások után kívánta elvégezni. Tárgyunk szempontjából ezek között kiemelkedő jelentősége volt annak, hogy az Ötv. 2/3-os törvényként2 került kimunkálásra, az önkormányzati tulajdont pedig a jogalkotó magántulajdonnak tekintette.

2: Az Alkotmány rendelkezése 1990 és 2011 között

Az Alkotmány 12. §-ának (2) bekezdése kimondta, hogy „az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát”. Ezt az alapelvet a 2. Orbán-kormány 2011 őszén sebtében módosította, miután előzőleg az Országgyűlés elvonta a megyei önkormányzatok vagyonának jelentős részét (pl. kórházak, iskolák stb.). Az újonnan megfogalmazott (2) bekezdés szerint „helyi önkormányzati tulajdonnak az állam vagy helyi önkormányzat részére történő ingyenes átadásáról törvény rendelkezhet”.

Az 1990-ben széleskörű konszenzussal kialakított jogi keret összefüggésben állt egy másik – akkortájt szintén általánosan elfogadott – vélekedéssel. A politikai elit őszintén gondolta a „vállalkozó önkormányzatok” jelszót, vagyis azt, hogy az önkormányzati függetlenség gazdasági alapját, nagyobb részt valamiféle jövedelemtermelésre képes vagyon kell hogy megalapozza. Ezt a gondolatot leginkább az SZDSZ vallotta magáénak, de a többi párt sem ellenezte.

Az 1990 szeptemberében megtartott választások az SZDSZ és a Fidesz, valamint a független, párton kívüli helyi politikusok váratlan arányú győzelmét hozták. Ettől kezdve a kormány és a települési önkormányzatok viszonyát a kölcsönös bizalmatlanság jellemezte. Ez – egyebek között – abban is megnyilvánult, hogy az Ötv. nyilvánvaló és triviális hibáit sem lehetett módosítani. Máig tartó nehézséget okoz, hogy az ország több mint 3000 önkormányzata (1 falu = 1 önkormányzat) egymástól és a kormánytól tökéletesen független, s nincs olyan erő, amely együttműködésüket ki tudná kényszeríteni. Léteznek ugyan önkormányzati szövetségek – több is –, de ezek egyike sem képviseli az önkormányzatok összességét, ezért a kormányzat nem tekint(heti)i őket megbízható tárgyalópartnernek.

Az önkormányzatok tulajdoni helyzetére vonatkozó három legfontosabb jogszabály – az 1990. évi önkormányzati törvény, a vagyonátadásra vonatkozó 1991. évi törvény, valamint az 1992. évi (második) ÁVÜ-törvény – abból indult ki, hogy a versenyszférába tartozó, korábban tanácsi alapításúnak nevezett vállalatok az államhoz, azaz az ÁVÜ-höz kerülnek, míg a lakosságot szolgáló közüzemek – például a vízművek, a kéményseprő-vállalatok, temetők stb. – helyi tulajdonban maradnak, illetve oda juttatandók.3 Egyfajta meggondolásból lehet úgy is érvelni, hogy ez helytelen döntés volt, mert így a nyereséges, illetve jó pénzért eladható, termelő és szolgáltató cégek kerültek az ÁVÜ-höz, és a profitot nem termelő, veszteséges kommunális szolgáltatások maradtak az önkormányzatok nyakán.4

3: Az önkormányzati vagyonkezelés intézményrendszere

Az Ötv. egyik nagy hiányossága a kezdetektől fogva, hogy nem tartalmaz egyértelmű eligazítást arról, hogy a települési önkormányzatok milyen intézményi keretek között gazdálkodjanak az újonnan hozzájuk került vagyonnal.

Jól példázza ezt a máig tartó zavaros helyzetet a budapesti önkormányzat vagyonkezelő intézményének kálváriája. A Fővárosi Közgyűlés 1992. március 12-én egyszemélyes részvénytársaságként hozta létre Budapest Főváros Vagyonkezelő Központját (BFVK). Ebbe a cégbe került beapportálásra a fővárosi alapítású vállalatok részvénycsomagja (Aranypók, Mélyépítő Rt. stb.), majd később az ennél sokkal jelentősebb ingatlanvagyon, amit a Fővárosi Vagyonátadó Bizottság (VÁB) adott át a fővárosnak. A cég alapítását bíróság előtt támadta meg az Antall-kormányt képviselő budapesti köztársasági megbízott. A bíróság másodfokon, 1994 márciusában végül mégis jóváhagyta a BFVK alapítását. Neve ellenére azonban a BFVK valójában sohasem vált a főváros igazi vagyonkezelőjévé: a legnagyobb értékű társaságok, például a BKV, a közművállalatok stb. felett közvetlenül a Fővárosi Közgyűlés gyakorolta a tulajdonosi jogokat. Így a BFVK fő feladata a Főváros forgalomképes ingatlanainak hasznosítása lett.

A 3. Orbán-kormány – vélhetően az újraválasztott főpolgármester, Tarlós István kérésére – 2015-től egy cégbe vonta össze a Főváros összes vállalatát, így jött létre a Budapesti Városigazgatóság Holding Zrt.5

Másfelől viszont elfogadhatónak, sőt meggyőzőbbnek tűnik az az érvelés, amely azt hangsúlyozza, hogy beláthatatlan mértékű társadalmi anomáliák származtak volna abból, ha az egykori tanácsi vállalatok privatizációját a törvényalkotó az önkormányzatokra bízza. Először is arra lett volna szükség, hogy az önkormányzatok jelentős költséggel és időveszteséggel, saját privatizációs szervezetet építsenek ki. Másodszor – és ez a fontosabb ellenérv – a mából visszatekintve jogosnak tűnik az a feltételezés, hogy ez a fajta területileg decentralizált privatizáció elkerülhetetlenül a korrupció melegágya lett volna – mint ahogyan ez Romániában, az egykori Jugoszláviában vagy Oroszországban történt. A magyar önkormányzatoknál tapasztalható korrupció e nélkül is sok gond forrása.

Mint az utólagos elszámolásokból kitűnt, végeredményben még akkor is óriási összegről, minimum 300 Mrd Ft-ról volt szó, ha tételes vagyonátadásra a 1990-es évek elejét követően már csak kivételesen került sor. Az önkormányzatok pénzt kaptak. Az állami vállalkozói vagyonának privatizációja kapcsán a települési önkormányzatokat négyféle címen illette meg járandóság (készpénz, részvény, államkötvény vagy kárpótlási jegy):

belterületi föld utáni járandóság (150 Mrd Ft),
közüzemi (villamos és gázközmű) társaságok utáni járandóság (114 Mrd Ft),
alapítói jog utáni járandóság (22 Mrd Ft),
a volt szovjet ingatlanok értékesítéséből származó bevétel (n. a.).6

Van itt azonban egy mélyenszántó politikai – ha tetszik erkölcsi – probléma is, amely csak a Tocsik-botrány (9.5.5) kapcsán vált érzékelhetővé a közvélemény számára.7 1990 óta a települési önkormányzatok a közjótól elszigetelt magánfélként viselkednek a központi kormányzattal szemben – noha köztudomású, hogy a magyar állam nemzetállam és nem szuverén autonómiák laza konföderációja. Ebből a megközelítésből ítélve, az állam egyik része semmivel sem tartozik a másik részének, akár privatizációról, akár a költségvetési források elosztásról van szó. A felmerülő érdekellentéteket nem üzleti, nem is bírói, hanem politikai-közjogi alkuk során kell/kellett volna rendezni. Mind a központi költségvetés, mind az önkormányzatok az adófizető polgárok összességének tartoznak felelősséggel. Érthető a közvélemény felzúdulása, amikor a Tocsik-ügy kapcsán kiderült, hogy az államháztartás alrendszereinek civakodásából magánérdekű felek (tanácsadók, ügyvédek) húztak hasznot.

1	1990. évi LXIV. törvény a helyi önkormányzatokról.
2	A kétharmados, korábbi nevén „alkotmányerejű törvény” konstrukciója még a rendszerváltás előtti időből, 1987-ből származott. A konstrukció – az MDF és az SZDSZ különmegállapodása alapján – 1990 után is fennmaradt, 20 alapintézmény és alapjog vonatkozásában. Akkortájt elterjedt volt a „sarkalatos törvény” elnevezés is.
3	A témakör részletes feldolgozását ld. Rechnitzer (1999) 91–103., illetve angolul Temesi (2003).
4	Sárközy (1993) 107.
5	NSZ, 2014. nov. 27.
6	Erről az 1996-ra, illetve az 1997-re vonatkozó költségvetési törvény intézkedett.
7	Ld. Tamás Gáspár Miklós „Rend” című írását a 168 Óra 1996. okt. 15-i számában.