Mihályi Péter

Privatizáció és államosítás Magyarországon II.

Intézmények, technikák

4.2.2. Az ÁVÜ döntési mechanizmusa, szervezeti felépítése

Az az elgondolás, hogy az ÁVÜ pusztán „pecsételő szervként” vagy tanácsadó intézményként működjön, két ok miatt sem volt reális. Egyfelől azért, mert a privatizáció túlságosan is fontos ügy. Másrészt meg azért, mert mind a vagyonkezelés, mind az értékesítés oldaláról nézve a nyugodt üzletvitel és a jogbiztonság alapfeltétele, hogy az állami vagyonkezelő döntéseit más fórum ne vonhassa kétségbe, ne bírálhassa felül. Ezért vált szükségessé a Gazdasági társaságokról szóló törvény (Gt.) 1991 végi módosítása, amely újra szabályozta, hogy milyen esetben lehet a társasági szerződést érvénytelenség címén megtámadni. Ez a módosítás megszüntette azt a lehetőséget, hogy a szerződés feltűnő értékaránytalanság címén támadható legyen. Bár ez a döntés meglehetős politikai vihart kavart (pl. a Monopoly-csoport részéről 3.6.1.1.).1 a kormány részben az EU-jogharmonizáció követelményeire, részben arra az elemi összefüggésre utalt, hogy amennyiben a társaságalapítások, a társasági szerződések – köztük a privatizáció nyomán létrejött szerződések – utólag megkérdőjelezhetők, az a gazdasági élet összes többi szereplője szempontjából is bizonytalanságot teremt.

Egy idekapcsolódó kérdésben a Legfelsőbb Bíróság öttagú felülvizsgálati gazdasági tanácsa 1998 márciusában hozott elvi jelentőségű döntést egy 1991 óta burjánzó perfolyam, azaz perek láncolata kapcsán. A konkrét per a Budapesti Húsnagykereskedelmi Vállalat átalakulásához kapcsolódott.2 A bíróság – miközben pontot tett az évek óta húzódó persorozat végére – kinyilvánította, hogy a társasági szerződések érvényességét nem annak aláírásakor, hanem a per kezdetén hatályos szabályok szerint kell megítélni. Ebből viszont az következett, hogy mivel a későbbi szabályok mind kevésbé teszik lehetővé a vagyon eredetének vizsgálatát, a perek pedig rendszerint jóval a szerződés megkötése után indulnak, az eredeti vagyoni helyzet visszaállítására lényegében nincs mód.

Hasonló okokból volt fontos annak eldöntése, hogy a privatizáció tárgyát képező állami vállalat kérheti-e a bírói felülvizsgálatot az ÁVÜ valamely döntésével szemben. A kérdés annak kapcsán került az Alkotmánybíróság elé, hogy az ÁVÜ-törvény hatályon kívül helyezte az 1990. évi VIII. tv. erre vonatkozó passzusát. Az AB 1789/B/1991-es, egyhangúan meghozott határozata kimondta, hogy az ÁVÜ döntései nem hatósági, hanem tulajdonosi döntések, ezért az érintett állami vállalat részéről nincs helye a bírói felülvizsgálatnak. Nagy késéssel, 2004 májusában ugyanezt mondta ki a 609/D/1996 AB határozat is, annak kapcsán, hogy vajon jogában állt-e az ÁVÜ-nek korlátozás nélkül elvonni egyes állami vállalatok vagyonát.

De térjünk vissza az 1990 végére kialakult helyzethez, amikor még sokaknak jogosan tűnt úgy, hogy az ÁVÜ jogi értelemben korlátlan hatalommal rendelkezik! Világos – és ezt az ÁVÜ vezetői is így gondolták –, hogy ez a korlátlan, tulajdonosi uralom politikailag és morálisan csak akkor képviselhető, ha a vagyonkezelő el tudja fogadtatni saját álláspontját az ellenérdekelt felekkel, a részben vagy teljes mértékben más privatizációs elképzeléseket támogató kormányzati társszervekkel, valamint a közvéleménnyel is. Mindehhez alapos tárgyismeretre, kiterjedt személyi kapcsolatokra, szakmai tekintélyre van szükség. Ebből következett tehát – bár ezt annak idején így senki sem fogalmazta meg –, hogy előbb-utóbb mindegyik állami vagyonkezelő szervezetre az ágazati szerveződés lett jellemző, mert csak ez adott esélyt az ágazati szakemberek közötti konszenzusteremtésre.

Az ÁVÜ szervezetének bővülését és az ágazati struktúra kialakulását a vagyonvédelmi rendelkezések kényszerítették ki. Az ÁVÜ-t az első pillanattól kezdve terhelte az állásfoglalás kényszere. Ha meghatározott időn belül nem válaszolt a vállalati kezdeményezésű értékesítési, apportálási, átszervezési stb. kérelemre, akkor a vállalat döntése automatikusan hatályba lépett.

A vagyonvédelmi döntések jellegének bemutatásához álljon itt egy kissé túlzó, de nem teljesen légből kapott privatizációs tanmese. A több milliárd forintos forgalmat lebonyolító, számos telephellyel rendelkező „A” vállalat az ÁVÜ engedélyét kéri néhány négyzetméternyi területének apportba adásához. Kérvényéhez mellékeli a szerződéstervezetet, a telekkönyvi kivonatokat stb. Megeshetett, hogy az elidegenítésre felajánlott terület valójában nem volt más, mint az egyik gyár bejárata. Ha a döntésre az ÁVÜ rábólintott – és miért ne bólintott volna rá, hiszen ezt a „trükköt” Budapestről aligha lehet észrevenni –, akkor következett a tranzakció visszacsinálása, hiszen a gyár megközelíthetetlenné vált. Ez a fajta „add-vissza-a-babaruhát” jellegű korrekció rendszerint sok pénzébe került a vállalatnak vagy az ÁVÜ-nek.

Az ágazati szerveződéssel megvalósult a „bölcsőtől a sírig” elv, tehát az, hogy egy cég életében minden döntést – az átalakulástól a privatizációig – egy csapat hozzon meg. Ez egyaránt fontos volt az államérdek védelme szempontjából, hiszen másképpen nem érvényesíthető a személyes felelősség elve, de fontos volt az érintett cégek számára is, hogy mindig ugyanazokkal az ÁVÜ-tisztviselőkkel tárgyaljanak.

Az ÁVÜ szervezeti és működési rendszerének kialakításakor kezdettől fogva kulcskérdés volt az üzleti és politikai korrupció veszélyének minimalizálása. Ennek egyetlen kézenfekvő és a gyakorlatban is bevált módszere a döntéshozatali kör kiszélesítése volt. Mint egy nyilatkozatában Csepi Lajos megfogalmazta:

„Sok esetben felmerült a korrupció vádja is, ami többé-kevésbé érthető, hiszen nagy vagyonokról volt szó. Ez ellen csak úgy védekezhettem, hogy többlépcsős döntési mechanizmust alakítottam ki. Egy-egy ügy eldöntésében 40–50 ember is részt vett, s ilyen sok embert azért nehéz egy irányba befolyásolni.” 3

A döntési folyamat kiszélesítésére, illetve a döntéshozók ellenőrzésére irányuló, tudatos vezetői koncepció szintén az ágazati szerveződési elvet erősítette, mert tálcán kínálta a lehetőséget arra, hogy az ágazati szemléletben megfogalmazott javaslatokat funkcionális (pénzügyi, jogi, számviteli, humánpolitikai stb.) szempontok alapján lehessen ellenőrizni.

Munkaszervezési szempontból is csak az ágazati struktúra biztosította a méretgazdaságosságot (economy of scale), tehát azt, hogy az ügyintézők által egy cégnél megszerzett szakmai ismeretek a lehető legnagyobb mértékben hasznosuljanak.

Az ágazati szerveződés megkönnyítette a szervezet bővülését is, hiszen az újonnan belépőket világosan körülhatárolt feladatra szerződtették.

Az ágazati szervezés megkerülhetetlenségének felismerése azonban csak fokozatosan kristályosodott ki. Ezt megelőzően – 1990. március 30-tól 1992 tavaszáig – az ÁVÜ 4 tranzakciós igazgatósága a privatizáció technikája szerint különült el:

vállalati kezdeményezésű ügyekkel foglalkozó, ún. spontán igazgatóság,
központi programokért felelős, ún. aktív igazgatóság,
befektetési kezdeményezésekért felelős igazgatóság,4
előprivatizációs igazgatóság.

Ebben a még nem ágazati struktúrában a legnagyobb gond a kezdeményezések ötletszerűsége, spontaneitása volt. Az igazgatóságok bármikor előállhattak azzal, hogy „hirdessünk pályázatot x cégre”, „y cégre jelentkezett egy vevő”, „z céget az illetékes minisztérium át akarja szervezni”. Ilyenkor az ÁVÜ igazgatótanácsa (IT) nem tehetett mást, mint rohant az újabb és újabb ötletek nyomában. Ebben a struktúrában az ellenőrzésre sem volt mód, hiszen a funkcionális egységek nem léteztek vagy nagyon gyengék voltak.5

Volt azonban a változásnak egy másik indoka is. Ez pedig az ún. központilag kezdeményezett – ÁVÜ-zsargonban „aktív privatizációs program”-nak nevezett – akciók kudarca volt (4.1.3.). A mából visszatekintve sem mondható meg teljes bizonyossággal, hogy ezeknek a programoknak a bukása milyen mértékben volt tekinthető valódi kudarcnak, s ha kudarcnak minősítjük is ezeket a programokat, akkor ebben terheli-e felelősség az ÁVÜ-t. Az azonban tény, hogy 1991 közepén-végén már a kormányzat és maga az ÁVÜ apparátusa is elégedetlen volt ezekkel a programokkal és szükségesnek tartotta a szervezet átalakítását. Így és ezért tértek át az ágazati felépítésre 1992 tavaszán. De ezt nem lehetett következetesen végigvinni. Még ugyanabban az évben létrejött a portfóliómenedzsment igazgatóság, amely a tőzsdei privatizációért volt felelős, majd megszületett ennek „kistestvére” is, a KRP-igazgatóság. Ugyancsak az ágazati elv oldását eredményezte, hogy az ÁVÜ kezdettől fogva felvállalt bizonyos államigazgatási-gazdaságpolitikai funkciókat is. Egyszerűbben és nyersebben fogalmazva: a kormányzat az ÁVÜ privatizációs bevételeinek terhére – az Országgyűlés megkerülésével – különféle célokra pénzt és vagyont csoportosított át. Az effajta ügyek intézésére természetesen külön apparátusra volt szükség (Kormányzati kapcsolatok igazgatósága, IT-titkárság, miniszteri titkárság stb.).

1	NSZ, 1991. dec. 5.
2	NSZ, 1998. márc. 19.
3	ÁVÜ (1995: 11).
4	Ez csak később alakult meg.
5	1994 folyamán az ellenőrzés fokozása érdekében felállították az ún. cenzúrabizottságot, amely folyamatosan vizsgálta a szervezet összes nagyobb volumenű kifizetésének jogszerűségét (PR, 1995, 1, 16).