Mihályi Péter

Privatizáció és államosítás Magyarországon I.

Bevezetés

3.3. A második hullám (ÁVÜ- és ÁV Rt.-törvény)

„Úgy gondolom, hogy a privatizációt tárca nélküli miniszterként felügyelő Mádl Ferenc és Szabó Tamás személyében ezt az ügyet jó kezekbe helyeztem, a részletekkel pedig nem tudtam foglalkozni.”

Antall József1

Mint láttuk, 1989/90 fordulóján elsősorban a folyamat visszásságait érzékelte a politizáló közvélemény, s ilyen tartalmú üzeneteket küldtek a kormányzat felé a magyar privatizációba bekapcsolódni kívánó nyugati üzleti körök is.

Így látta a helyzetet a Pénzügykutató Rt. (1994) is: „[A] külföldi szakértők, tanácsadók és még inkább a nemzetközi pénzügyi szervezetek képviselői ellenszenvvel viseltettek a sajátos magyar vállalati képződményekkel szemben. Amikor már végre megtanulták a szovjet típusú gazdaságok hierarchizált rendjét, amikor tudták, sőt megkedvelték, hogy miniszteri szinten kell tárgyalniuk, nem tudtak mit kezdeni a magyar rendszerrel, ahol kevés volt meggyőzni a központi főhivatalnokot, még meg kellett nyerni a vállalatvezetőket is” (id. mű: 91).

Ennek az alapjában véve negatív belső és külső helyzetértékelésnek volt a következménye az ún. vagyonvédelmi törvények kidolgozása és becikkelyezése.

A helyzet 1990 tavaszán. Nézőpont kérdése, hogy azt mondjuk: a jogalkotás malmai lassan őröltek, vagy ennek az ellenkezőjét, hogy tudniillik túlságosan gyorsan is. Maga a normaszöveg már 1989 őszén elkészült, de csak 1990 tavaszán lépett hatályba. A törvény, amelyet Martonyi János privatizációs kormánybiztos irányításával készítettek el, éppen úgy átmeneti törvénynek készült, mint az átalakulási törvény, s addig lett volna érvényben, amíg fel nem áll az akkor már Vagyonalap néven szervezett Állami Vagyonügynökség. Végül a vagyonvédelmi törvény és az (első) ÁVÜ-törvény egy időben ért célba – éppen a választások előtt.2 Utólag végiggondolva lehet azt mondani, hogy kár volt ennyire siettetni az intézményi változást, mert így elkerülhetetlen volt, hogy a választások nyomán felálló új kormány ne érezze magáénak az új szervezetet, és haladéktalanul nekilásson átszervezni.3

Az ÁVÜ központi költségvetési szervként jött létre,4 kiadásait is a költségvetési törvény határozta meg, a bevételektől teljes mértékben függetlenül.5 Az ÁVÜ a hozzá tartozó állami vagyon tekintetében tulajdonosi funkciókat gyakorolt, de ez a vagyon meglehetősen csekély volt, mivel nem tartozott bele

a költségvetési szervek,
a tanácsi alapítású vállalatok,
az állami vállalatok, valamint
az állami vállalatok privatizált társaságba bevitt vagyona.

Más szóval, az ÁVÜ vagyona kezdetben csupán a társasággá alakult állami vállalatokra terjedt ki, de ott is csak abban a mértékben, amennyiben az állam tulajdonos maradt. A kezdet kezdetén tehát az ÁVÜ kis hatalmú és kis létszámú szervezet, és semmiképpen sem volt a 2000 állami vállalat tulajdonosának tekinthető.

A vagyonvédelmi törvény lényege az volt, hogy az ÁVÜ felülbírálati jogot kapott az állami vállalatok és azok leányvállalatai által kötött nagyobb jelentőségű szerződések tekintetében, valamint minden olyan esetben, amikor a szerződés az állami szektoron kívüli hasznosításra irányult. Az ellenőrzés és felülbírálat joga alapvetően közhatalmi típusú ellenőrzést testesített meg,6 mint ahogyan azt a törvény címe is jelezte, amikor „az állam vállalatokra bízott vagyona” kifejezést használta. Éppen ebből a jogi konstrukcióból következett, hogy elvben az ÁVÜ döntését a vállalat bírói úton vitathatta is, hiszen az ÁVÜ ekkor még semmilyen értelemben nem volt tulajdonosi szervezet, és a privatizációs bevételek sem őt illették.

Fordulat 1990 őszén. Az új kormány koncepcióját a Tulajdon és privatizáció című tézisek foglalta össze. Ez az írás teljes terjedelmében nem került nyilvánosságra, de másodlagos forrásokból7 tartalma rekonstruálható. A lényeg egyetlen mondatban összefoglalható: szükség van egy olyan kormányellenőrzés alatt működő, centralizált szervezetre, amely egységes szempontok és szabályok szerint „levezényli” a 2000 állami vállalat privatizációját, és garantálja, hogy a bevétel a költségvetésbe folyjon. Így jött létre az átalakulási, a vagyonvédelmi törvény és az (első) ÁVÜ-törvény jelentős módosításával az állami vezérlésű privatizáció, amelyben az ÁVÜ már az állam tulajdonosi szervezete, döntései megfellebbezhetetlenek, és jogi-politikai konstrukcióját tekintve felette áll az egyéb nem magántulajdonosi formáknak (pl. önkormányzati tulajdon, szövetkezeti tulajdon).

Az állami vezérlésű privatizáció szükségességével 1990 őszén valamennyi parlamenti párt egyetértett. Már csak azért is, mert 1989 ősze óta a nyilvánosság előtt és a különféle politikai fórumokon minden párt a privatizáció ellenőrzését követelte.8 Viszont amint ez megtörtént, a közhangulat megfordult. A parlamenti retorika szintjén és a sajtóban ettől az időponttól kezdenek felerősödni azok a hangok, amelyek az ÁVÜ és a kormány, illetve a pénzügyi lobbi túlhatalmát bírálták.

Sok év távlatából Bokros Lajos így emlékezett vissza az ÁVÜ IT-ben eltöltött több mint egy évre. „Az első demokratikus kormány megszervezte az Állami Vagyonügynökséget, amely az első időszakában rendkívül hatékonyan működött Mádl Ferenc igazgatósági elnöksége alatt, átláthatóan, pontosan, becsületesen. […] Az igazgatóságban hatalmas viták voltak arról, hogy az egyes cégeket hogyan privatizáljuk, és utána szavaztunk. Lehet, hogy nem mindig döntöttünk jól, de legalább – hogy úgy mondjam – a köztársasággal szembeni felelősségünktől áthatva adtuk el, amit eladtunk, nem a saját zsebünkre, és ami befolyt, az ment a költségvetésbe. Hát könyörgöm! A nép vagyonáról van szó! Az nem X. Y. vállaltvezetőnek vagy X. Y. minisztériumnak volt a vagyona, hanem az egész köztársaságnak. A társadalom vagyonával így kell gazdálkodni, ez Nyugaton teljesen természetes. Ott, ami állami tulajdonban van, azt keményen fogják, és aki – spontán vagy nem spontán – magának privatizál valamit belőle, az úgy hívják, hogy tolvaj.”9

Az új irányból érkező kritikára a privatizáció lassítása volt a politikai válasz. Ezt egyébként a váratlanul kirobbant politikai válság, a budapesti taxisok október 25–28-i tiltakozó akciója is indokolta. Ez volt az ún. taxisblokád, a rendszerváltást követő 25 év egyetlen igazi krízise (6.2.10.). Politikai értelemben tovább súlyosbította a helyzetet Antall József gyógyíthatatlan betegsége, amelyről éppen a taxisblokád napjaiban szerzett drámai módon tudomást az ország. Igaz, a mából visszatekintve elmondható, hogy a válság gyorsan megoldódott, de mégis tény, hogy az Antall-kormány elvesztette önbizalmát és politikai lendületét, a szélsőjobb pedig saját összeesküvés-elméletét látta igazolni az események által.

Illusztrációként álljon itt Csurka István állásfoglalása: „A cél a következő: térdre kényszeríteni a kormányt, de elsősorban a magyar gazdasági rendszert, hogy az egész magyar gazdaság áron alul kerüljön árverésre. Miután ez megtörtént, azok kezébe kerül a magyarság egész vagyona, azok lesznek a tulajdonosok – mégpedig a magántulajdon közösen kivívott szentsége alapján –, akik eddig vagy az elmúlt rendszer kinevezettjei voltak, vagy pedig messze földről érkeztek vevőként. […] Nem szeretnék magamra hivatkozni, de én ezt az eshetőséget már 1987-ben felvetettem az első lakiteleki sátorozáson. Azt mondtam, hogy a nemzeti katasztrófa az lesz, ha ez a nép pincérnemzetté válik a saját hazájában.”10

Ebben a légkörben kell értékelnünk, ami történt: 1990-ben az ÁVÜ által kezdeményezett vállalati átalakulások még érdemi tulajdonváltást hoztak (erre vonatkozott a fentebbi Bokros-idézet is), 1991-ben viszont már beindultak a formális átalakítások, melynek nyomán csak annyi történt, hogy az állami vállalatok társasággá alakultak, de a tulajdonos továbbra is az állam – azaz az ÁVÜ – maradt. 1992-re már ez a második típusú átalakulás vált meghatározóvá. De itt megint egy új fejezet kezdődött.

1992 júniusában fogadta el az Országgyűlés a Munkavállalói Résztulajdonosi Program (MRP) törvényt,11 amelynek révén az állami vállalatok munkavállalói, ha egységes szervezetbe tömörültek, befektetőként maguk is indulhattak a privatizációs pályázatokon. Az MRP – mint erről még később részletesen is szó lesz (3.4.3.2.) – a menedzsment által történő kivásárlást próbálta politikailag „szalonképessé” tenni. Ősszel az Antall-kormány az állam vállalkozói vagyonán belül elkülönítette az ún. ideiglenes és a tartós vállalkozói vagyont, s a velük kapcsolatos feladatok ellátását két külön szervezetre bízta. Ennek a logikának a mentén született meg az ÁV Rt.-ről12 (4.2.1.), illetve az ÁVÜ-ről szóló (második) törvény,13 valamint a szükséges kiegészítő, hatályba léptető törvény – összesen tehát három új jogszabály.14 A törvénycsomag előkészítője Bártfai Béla igazságügyi helyettes államtitkár volt, aki tagja volt az ÁVÜ IT-nek is.

Az új ÁVÜ-törvény túlnyomórészt a korábbi privatizációs előírásokat és gyakorlatot tartalmazta, illetve egységesítette.15 Ezen belül pedig nagy figyelmet fordított a különféle kedvezményes privatizációs technikák kezelésére.16 Mind az ÁVÜ-, mind az ÁV Rt.-törvény jó részét az átalakulás folyamatának szabályozása töltötte ki. S ami talán a legmeglepőbb: a korábban oly sokat bírált átalakulási törvény szinte minden eleme újra megjelent ebben a két törvényben. Egyetlen különbséggel: a társasággá alakulás már nem lehetőség, hanem törvény szabta kötelezettséggé vált. Az állami vállalatok két évet kaptak a kényszerátalakulásra. Így az iparban és a szolgáltatások területén elhárultak a privatizáció előtt álló jogi akadályok.17 Jelentősen módosultak az E-hitel feltételei, s az ezzel kapcsolatos kormánydöntések mellé az ÁVÜ felzárkóztatta a privatizációs lízinget, majd – 1994 elején – bevezették a részletfizetési technikát és a menedzserszerződést.

Az új törvények elfogadása már tükrözte az Antall- és Boross-kormányoknak azt az igyekezetét, hogy a stratégiai nagyvállalatok privatizációjának tudatos késleltetése miatt lendületét vesztett privatizációs folyamatba különféle kedvezményes vásárlási technikákkal leheljenek életet. Utólagosan megállapítható, hogy mindezen intézkedések közül csak az E-hitel-konstrukciónak volt számottevő hatása – a többi, újonnan kitalált privatizáció technika külön-külön, sőt együttvéve is marginális jelentőségűnek bizonyult.

Az ÁVÜ apparátusa mindezt az eladható vagyon értékvesztéseként élte meg. Az 1994-es választások előtt készült ÁVÜ-összefoglalóból idézünk: „A keresletfejlesztő privatizációs technikák amellett, hogy növekvő népszerűségre tettek szert és javították a privatizáció társadalmi megítélését, lehetővé tették azt, hogy a távol maradó külföldi befektetők helyére be tudtak lépni a belföldi tulajdonosok. Jóllehet ez a bevétel struktúrájában a halasztott fizetési módok (hitelek) arányának növekedésével járt együtt, mégis így nyílt lehetőség a privatizáció ütemének fenntartására, a romló minőségű portfólióösszetétel-változás mellett is.”18

1	Marinovich (2003: 223).
2	1990. évi VII. törvény az állam vállalatokra bízott vagyonának védelméről; 1990. évi VIII. tv. az Állami Vagyonügynökségről.
3	Majd három évtized távlatából, 2019 márciusában egy nyilvános előadás során Tömpe István meggyőző módon fejtette ki ezt az álláspontot. De hozzátette: a kor szelleme az volt, hogy az intézmények fontosak, ezért minél gyorsabban meg kell csinálni az új intézmények megalapozását szolgáló törvényeket. És azt is hozzátette, a Németh-kormány szakértői okkal gondolták azt, hogy szakmailag ők nagyobb felkészültséggel bírnak, mint a majdan felálló új kormány közigazgatási tapasztalattal nem rendelkező új emberei fognak.
4	19/1990/III. 12. Ogy. határozat.
5	Csak 1992. szeptember 3-án született (kormány)döntés arról, hogy az ÁVÜ próbálja meg a privatizációs bevételek terhére finanszírozni magát.
6	Sárközy (1991: 115).
7	Pl. Sárközy (1991: 122–125), valamint a Nemzeti megújhodás programja (1990. szeptember) következő részei: 3. fejezet (Vállalkozásfejlesztés és privatizáció); 4.6 fejezet (A külföldi adósság és az állami vagyon). Sárközy (2004) szerint ezt az 1990 augusztusában készült tervezetet alapjában Diczházi Bertalan és Matolcsy György fogalmazta.
8	Ennek az időszaknak a politikai vitáiról jó összefoglalót tartalmaz a Mozgó Világ, 1991. évi 1. száma, mely megszólaltatta Bokros Lajost, Tömpe Istvánt, Diczházi Bertalant és Szalai Erzsébetet.
9	Bokros Lajos nyilatkozatát lásd Beszélő, 2001, május, 46–47.
10	A Kossuth Rádió „Vasárnapi Újság” c. műsorában 1990. okt. 28-án elhangzott jegyzet szövegét lásd Csurka (1991: 67–70).
11	1992. évi XLIV. tv. a Munkavállalói Résztulajdonosi Programról.
12	1992. évi LIII. tv. a tartósan állami tulajdonban maradó vállalkozói vagyon kezeléséről és hasznosításáról.
13	1992. évi LIV. tv. az időlegesen állami tulajdonban lévő vagyon értékesítéséről, hasznosításáról.
14	1992. év LV. tv. az állam vállalkozói vagyonára vonatkozó törvényekkel összefüggő jogszabályok módosításáról.
15	Természetesen ezzel az átalakulási törvény, a vagyonvédelmi törvény és az ÁVÜ-ről szóló korábbi törvények hatályukat vesztették.
16	A témakör monografikus feldolgozását lásd Giday (1998).
17	Ugyancsak ekkor lépett hatályba az 1992. évi I. törvény, amely tisztán a tagok tulajdonává tette a szövetkezeteket és ezzel megszüntette a vagyon oszthatatlanságát.
18	ÁVÜ (1994b). (Kiemelések tőlem – M. P.)