Mihályi Péter

Privatizáció és államosítás Magyarországon II.

Intézmények, technikák

6.2.1. Privatizáció és reguláció

„Magyarország az elmúlt években következetesen lassította, illetve részben elszabotálta a vasúti szállítási rendszer európai liberalizációját.”

Antal Dániel (2009)

A privatizációval kapcsolatos viták során sokszor elhangzott, hogy a közszolgáltató társaságok magánosításának elengedhetetlen feltétele a megfelelően kialakított szabályozórendszer – idegen szóval: a reguláció. Ez azonban csak az igazság kisebbik fele. Valójában akkor is szükség lenne átlátható és kiszámítható szabályozórendszerre, ha a nagy közszolgáltató társaságok kivétel nélkül, 100%-ban állami tulajdonban lennének. Mi több, a reguláció egyben uniós elvárás is, ami ugyan a 90-es évek közepén még nem tűnt sürgető, azonnali kényszernek, de azért világos volt, hogy Magyarország előbb vagy utóbb az EU tagja lesz. Az is könnyen belátható, hogy nemcsak a közszolgáltató cégek esetében, de számos más piacon is szükség van a regulációra, és természetesen ilyen célzatú szabályozórendszerek évszázadok óta működnek is mind az árutermelés, mind a szolgáltatások piacán (pl. sörgyártás, kenyérsütés, patikák, taxiszolgáltatás1) – nemzeti és európai uniós keretekben egyaránt.

De igazat kell adnunk annak a szabályozáselmélettel foglalkozó magyar közgazdásznak, vasúti szakértőnek, a Magyar Vasúti Hivatal alapítójának és egykori vezetőjének, aki a fentebb idézett mottóban azt állította, hogy a magyar vasútügy vezetői tudatosan elszabotálták az európai normák átvételét. Ez az állítás azért fontos, mert nemcsak a vasúti ágazatra, de minden más ágazatra is érvényes. Az ágazati lobbik – menedzserek és munkavállalók, valamint az őket képviselő szakmai és politikai szervezetek – mindent megtettek azért, hogy késleltessék, illetve látszólagossá tegyék

a piacnyitást,
a liberalizációt,
a deregulációt és
a privatizációt.

Az idő előrehaladtával pedig arra hivatkoztak: lám-lám, a piacnyitás nem teremtett igazi versenyt, az árak nem csökkentek, tehát nem is jók a reformok irányai.

A hozzáállás tekintetében kezdetben sem volt és ma sincs érdemi különbség a mezőgazdaság vagy a villamosenergia-ipar és a távolsági autóbusz-közlekedés szakmai lobbijai között. És ez önmagában még rendben is van. A kivételezett helyzetre való törekvés természetes szándék. Versenyre csak kényszeríteni lehet a vállalatokat és a vállalkozókat – ez a mindenkori kormány feladata (1.3.2.).

* * * * *

1990 előtt is szükség lett volna szabályozásra. Az igazság az, hogy már a rendszerváltás előtt is súlyos árat fizetett a magyar nemzetgazdaság azért, hogy nem létezett korrekt szabályozási környezet, s különösen azért, mert a közszolgáltatások árai messze nem fedezték a tényleges költségeket.2 Egységes, minden szereplőre érvényes szabályozás hiánya esetén ugyanis az állam és a vállalatok kapcsolata szükségszerűen egyedi alkukhoz vezet, melyek során semmi garancia nincs arra, hogy az állam, mint tulajdonos és megrendelő, ki tudja kényszeríteni a maximumot valamennyi saját vállalatából. Hogy ez nem pusztán elméleti lehetőség, azt bizonyítja – például – az a privatizáció során napvilágra került tény is, hogy a villamosenergia-iparban 30-40 éve működő erőművek egy részének nem volt működési engedélye, s ennek megfelelően az erőművek műszaki-biztonsági és egyéb paraméterei igen széles sávban szóródtak.

Az intézményes privatizáció beindulásakor, az 1990-es évek első felében a magyar gazdaságvezetés a 22-es csapdájába került. Mindenki tudta, hogy a szabályozórendszer kialakításának meg kell előznie a privatizációt, de azt is mindenki tapasztalhatta, hogy amíg nincs privatizáció, addig nincs sürgető kényszer sem a regulációs jogszabályok, sem a regulációért felelős apparátusok kialakítására sem.

A magyar gazdaság nagy ellátó rendszerei – az oktatás, az egészségügy, a bankrendszer, a biztosításügy, a posta, a vasút, a tömegközlekedés – kezdettől fogva hasonló problémákkal néztek szembe. Aki ezek közül csak egyet ismer, annak ez a hasonlóság talán fel sem tűnik. Pedig nagy a hasonlóság, sok a közös elem. Hogy csak egyet, a legfontosabbat említsük: nincs mód kielégíteni azt a társadalmi igényt, hogy minden településen, minden szolgáltatás elérhető legyen. A radikális hálózatszűkítés mindegyik felsorolt ágazatban elkerülhetetlen volt. A tapasztalatok azt mutatják, hogy ez az átalakulás szorosan kapcsolódott a privatizációhoz. Egyértelműbben fogalmazva: csak ott ment végbe Magyarországon a hálózatok radikális szűkítése, ahol megtörtént a privatizáció – például a biztosítási és a bankszektorban (6.9.).

A szabályozórendszer kialakítását akadályozta a szakemberhiány is. A rendszerváltás idején nagyon kevesen ismerték a Nyugaton is akkortájt születő új elméleteket és újonnan bevezetett gyakorlati megoldásokat.3 Különösen keveset tudtak a regulációról azok a magasabb beosztásban dolgozó döntéshozók, akiknek a közszolgáltató cégek folyamatban lévő privatizációja kapcsán a legnagyobb volt a befolyásuk. Jellemző példája ennek az aránytalan ismereteloszlásnak, hogy amikor a térségnek segíteni szándékozó nemzetközi szervezetek, a Világbank, az OECD és a Sigma 1994 nyarán ebben a témában Budapesten szerveztek többnapos konferenciát, a magyar privatizációs szervezetek részéről senki sem vett rajta részt!4 További fontos akadálya volt az észszerű szabályozórendszer kialakításának, hogy sem az állam tulajdonában álló termelő-szolgáltató kapacitásokról, sem a fogyasztói szokásokról nem álltak rendelkezésre megbízható adatok. Így például az ipari állóeszközök tételes felmérése 1968-ban, a lakásállományé 1971-ben történt meg utoljára (1.3.5.), a közösségi közlekedésben pedig 1984–86 óta nem készült az ország egészét lefedő utasszámlálás.5

Hol van szükség szabályozásra? Általánosságban azt mondhatjuk, hogy az olyan áruk és szolgáltatások esetében van szükség jogszabályokkal és intézményekkel megerősített állami regulációra, amelyek

egyáltalán nem vagy csak korlátozott mértékben forognak a nemzetközi kereskedelemben, ezért nincs egységes világpiacuk, ahol e termékek ára és minősége egymással egyszerűen összevethető lenne (az angol nyelvű közgazdasági szakirodalom ezeket a jószágokat, illetve szolgáltatásokat nevezi non-tradeable javaknak);
fogyasztása széles társadalmi kört érint, ezért a termelés, a szállítás, a tárolás, a minőségellenőrzés, az árak és általában az elosztás transzparens szabályozása közérdek. Ilyen esetekben beszélünk közszolgáltatásokról vagy – az Európai Unió terminológiája szerint – közérdekű (vagy a később elterjedt és némiképpen félrevezető fordítás szerint: egyetemes gazdasági) szolgáltatásokról (angolul: services of general economic interest).6

Első közelítésben azt mondhatjuk, hogy ez a két feltétel a 90-es évek elején egyidejűleg fennállt

a főbb energiahordozó rendszerek,
a víz- és csatornahálózat,
a lakossági hulladékszállítás,
a posta és a telekommunikáció,
a tömegközlekedés, valamint
a műsorszórás és hírközlés

esetében.

Közelebbről vizsgálva az egyes ágazatokat a kép már kevésbé egyértelmű. Rövid utánagondolással beláthatjuk, hogy valójában nem is olyan egyértelmű megfogalmazni, hogy mi is a pontos célja a szabályozásnak: a minőség, az alacsony fogyasztói ár, az ellátás biztonsága, a környezetvédelmi szempontok érvényesülése? Egyáltalán nem véletlen, hogy a 60-as és 70-es években Milton Friedman és George Stigler úgy értékelte, hogy a reguláció a legtöbb esetben valójában a versenyt korlátozza, a már piacon lévő szereplők érdekeit védi az újonnan belépni akarókkal szemben.

1	Chadwick (1859) klasszikus tanulmánya már a 19. század közepén kimutatta, hogy az akkori bérkocsipiac (mai szóval: taxik) szabályozásra szorul, mert ennek hiányában a kocsik legalább egyharmada fölösleges, a fogyasztó viszont a rájuk jutó költségeket is megfizeti a fuvardíjban, ami így a duplája annak, amit a keresletnek megfelelő számú bérkocsi esetén a költségek indokolnának.
2	A szocialista tervgazdasági rendszer összeomlása után mindenütt felszínre került ez a probléma. Azt a szélsőséges megoldást, hogy ti. egyáltalán ne kelljen fizetni, csak az egyik szénhidrogénben gazdag utódállam, Türkmenisztán tette általános gyakorlattá. 1992 és 2018 között a lakosság számára a gáz, az áram és a víz – sőt a só is – teljesen ingyenes volt (MTI, 2018. szept. 26.).
3	Lásd Stigler (Stigler, 1971; Stigler, 1989) iskolaindító írását, amely egyébként még a rendszerváltás előtt megjelent magyar nyelven is. A közszolgáltató vállalatok szabályozásával kapcsolatos elméleti kutatások Magyarországon csak a 90-es évek közepén indultak meg, lásd Illés (2000), Piroska (2006), Valentiny–Kiss (2008), Valentiny–Kiss (2009).
4	Lásd OECD (1995). Az már külön balszerencse, hogy a konferenciára éppen a kormányváltás idején került sor – június 28. és július 1. között. Nyilván ez is magyarázza a kisebb érdeklődést. A kötet egyébként egészen kiváló, még 30 év távlatából is haszonnal volt forgatható. Arról sem nagyon tudott senki a döntéshozók közül, hogy 1996-tól – legalább egy évtizeden át – a Világbank külön folyóiratot jelentetett meg – havi rendszerességgel – „Public Policy for the Private Sector” címmel, melynek fő témája éppen az állami szabályozás volt. Ugyancsak 1994-ben volt az első rádiófrekvencia-aukció, amelyet az illetékes amerikai frekvenciagazdálkodási szervezet, a Federal Communication Commission (FCC) bonyolított milliárddolláros nagyságrendben (The Economist, 2017. febr. 18.).
5	Takács (2010) 10. o.
6	A magyar jogi szóhasználat ezt a kifejezést „egyetemes szolgáltatás”-ra rövidítette le.