Mihályi Péter

Privatizáció és államosítás Magyarországon I.

Bevezetés

Privatizációs ígéretek a 21. század elején a költségvetési hiányok betömködésére

Az 1990-es évek elején a korábban már említett „washingtoni konszenzus” narratívája végső soron annak köszönhette népszerűségét, hogy azt ígérte: a globalizáció nyomán a szegény és/vagy eladósodott országok közelíteni tudnak a legfejlettebbekhez és megszabadulnak az egyensúlytalanságoktól. Ez vonzó volt a posztkommunista országok többsége számára is.

Harvard

(): . : . : /hivatkozas/m1259peam1_253/#m1259peam1_253 ()

Chicago

. . . : . (: /hivatkozas/m1259peam1_253/#m1259peam1_253)

APA

(). . . (: /hivatkozas/m1259peam1_253/#m1259peam1_253)

BibTeX EndNote Mendeley Zotero

3. ábra. Privatizációs bevételek alakulása világszerte, 1988-2016

Megjegyzés: Az értékadatok mögött 2015-ben 468, 2016-ban – nem végleges adatok szerint – 434 tranzakció volt. Fontos tudni, hogy 2010 után az adatok változását a kínai vállalatértékesítések erősen befolyásolják. 2015-ben és 2016-ban már az adatbázisban szereplő 38 ország összesített privatizációbevételének 54–55%-át éppen a kínai üzletek alkották. A tranzakciószámokat tekintve 2015-ben Kínában 297, 2016-ban 276 olyan privatizációs üzlet köttetett, amely elég nagy volt ahhoz (> 50 millió USD), hogy bekerüljön az adatbázisba.

Mint a 3. ábra jól mutatja, világméretekben mérve a privatizációs folyamat hullámszerűen halad előre. 1988-tól 2000-ig volt az első felfelé ívelő szakasz, ezt követte 2001-ben egy durva visszaesés, amelyet azután a 2009-ig tartó, korábban soha nem látott felívelés követett. Majd jött megint egy durva visszaesés, és azután a folyamat ismét megerősödött. Nem véletlen tehát, hogy a Lehmann Brothers bankház csődje – 2008. szeptember 15. – nyomán kibontakozott globális pénzügyi válság során a nyakig eladósodott országok vezetői ismét csak a privatizáció fegyveréhez terveztek nyúlni. Bár ez a nemzetközi porondon senkinek nem tűnt fel, mégis e helyütt említésre méltó, hogy az újabb trendforduló jelei először éppen Magyarországon jelentek meg: 2009 februárjában az ellenzéki Reformszövetség 2000–2500 Mrd Ft (7–8 Mrd €) nagyságrendű privatizációs programot javasolt az adósságállomány leépítésére.1 Nyugat-Európában ez jó félévvel később következett be.

A brit kormány 2009 októberében jelentette be, hogy ilyesmire készül az államadósság gyors ütemű leépítése érdekében.2 Pár hónappal később Oroszország is közölte, hogy a csökkenő olajbevételek ellensúlyozása érdekében 2010–2012-ben 5500 állami tulajdonú céget fognak piacra dobni – részleges vagy teljes értékesítés útján.3 Ezt követően szinte minden hónapra jutott egy-egy újabb bejelentés. Először a görög,4 majd a spanyol,5 a szlovák,6 a cseh,7 a román,8 az olasz,9 az ír,10 a lengyel,11 a ciprusi,12 a horvát13 és a japán14 kormány tett hasonló tartalmú nyilvános ígéretet. Sőt, 2010 végén még Kuba is elkötelezte magát a magánvállalkozások mellett: egyelőre csak az új vállalkozások létrehozását, továbbá a használt lakások és autók magáncsatornán történő értékesítését engedélyezve.15 2012 végén – az addig ugyancsak maximálisan doktriner politikát folytató – Belarusz is hasonló ígéretet tett.16 2013 tavaszán a privatizációt elvből ellenző Szlovénia,17 az éppen szocialista vezetés alatt álló Franciaország kormánya,18 valamint a vietnami vezetés is hasonló ígéreteket tett.19 Kínában, ugyanebben az évben, Hszi-csin-ping pártfőtitkár ugyancsak látványosan elkötelezte magát a piaci reformok és ezeken belül az állami vállalatok megreformálása mellett.20 2014-ben a későbbi indiai miniszterelnök Narendra Modi már azzal kampányolt, hogy „government has no business to be in business”, de miután hatalomra került. 2021 végéig szinte semmit nem tett, ami ennek az ígéretnek megfelelt volna.21

2015 februárjában a mongol kormány egy igazán eredeti kezdeményezéssel, SMS-ben történő népszavazással kért felhatalmazást arra, hogy folytatódjanak a külföldi cégek által megkezdett, sok milliárd dollár értékű bányászati megaprojektek, mint például a Rio Tinto cég Oyu Togoi rézbányájának fejlesztése.22 2015 tavaszán Izrael is új privatizációs programot hirdetett: 8 termelővállalatot és két kikötőt kívántak értékesíteni 2017 végéig. A tervezett eladások között szerepelt egy földgázcég és az Israeli Military Industries (az Uzi géppisztolyok gyártója). 2015-ben felgyorsította a privatizációt a szerb kormány is. A belgrádi parlament júniusban fogadta el a médiaprivatizációról szóló törvény módosítását, amelynek értelmében az állami kézben lévő sajtóorgánumokat október 31-ig privatizálni kell. Az egykor jól ismert Tanjug hírügynökséggel együtt összesen 38 sajtóorgánumot kínáltak eladásra. Emellett a kormány terveiben további száz állami kézben lévő, veszteséges cég privatizálása is szerepelt. A drámaian csökkenő olajárak hatására 2015 végén Kazahsztán tett ígéretet arra, hogy 2016-ban gyors ütemű privatizációs kampányt kezd azzal a céllal, hogy 60–70%-ról 15%-ra mérsékelje az állami tulajdon részarányát. Az állami vagyonügynökség, a Szamruk Kazina 60 elemű listájára olyan cégek kerültek fel, mint a KazMunaiGas (KMG), az Air Astana légitársaság, az Eurasian Resources Group bányatársaság, valamint a Kazakhtelekom.23 Ugyanez a világpiaci hatás kényszerítette Szaúd-Arábiát arra, hogy meghirdesse saját privatizációs programját, melynek első lépéseként a főváros nagy nemzetközi repülőterét, a King Khaled Airport céget hirdették meg 2015 novemberében. A tervek szerint ezt a sorsot szánta az udvar az ország több más, nagy repülőterének is. 2016 elején már az is felmerült, hogy tőzsdén fogja az állam értékesíteni a világ legnagyobb olajkitermelő cégének, a Saudi Aramaco részvényeinek 5%-át.24

2019 novemberében a francia kormány jelentett be egy nagyszabású államosítási tervet: az állami monopóliumként működő szerencsejáték-társaság (FDJ) 52%-át vitték tőzsdére.

Az „új” privatizációs hullám egy másik fontos megjelenési formája volt a pénzügyi válság nyomán bekövetkezett kényszerállamosítások visszafordítása. Az Egyesült Államokban és számos EU-tagországban a pénzügyi rendszer teljes összeomlása fenyegetett, ezért a nemzeti kormányok bankokat, biztosítókat, sőt esetenként iparvállalatokat is államosítottak. A következő években azután ezeket a cégeket, pontosabban a tőkeemelés vagy államosítás útján megvásárolt részvénycsomagokat a kormányok piacra dobták. 2012-ben az év legnagyobb privatizációs üzletét éppen az amerikai kormány bonyolította: 18 Mrd dollárt kaszáltak a korábban államosított AIG biztosítóintézet részvényeinek eladásával.25

2021-ben – a koronavírus-világjárvány következtében megugró államháztartási hiány ismét odavezetett, hogy számos kormány nagy privatizációs ígéretekkel állt elő. Mohammed al-Jadaan, Szaúd Arábia pénzügyminisztere egy lapinterjúban egyebek között arról beszélt, hogy 16 ágazat mintegy 160 állami cégét tervezik magánkézbe adni: a nagyszabású privatizáció egyebek között olyan területeket érint, mint például az egészségügyi szolgáltatás, a városi tömegközlekedési hálózat, légikikötői szolgáltatások és a vízsótalanítás, de eladásra kerül egy sor televíziós átjátszótorony és állami tulajdonban lévő szálloda.26

Harvard

(): . : . : /hivatkozas/m1259peam1_297/#m1259peam1_297 ()

Chicago

. . . : . (: /hivatkozas/m1259peam1_297/#m1259peam1_297)

APA

(). . . (: /hivatkozas/m1259peam1_297/#m1259peam1_297)

BibTeX EndNote Mendeley Zotero

4. ábra. Privatizáció és államosítás világszerte, 1988–2013

Forrás: The Economist, 2014. jan. 11.

Harvard

(): . : . : /hivatkozas/m1259peam1_300/#m1259peam1_300 ()

Chicago

. . . : . (: /hivatkozas/m1259peam1_300/#m1259peam1_300)

APA

(). . . (: /hivatkozas/m1259peam1_300/#m1259peam1_300)

BibTeX EndNote Mendeley Zotero

5. ábra. Privatizációs bevételek alakulása az Európai Unió országaiban, 1977–2014

Forrás: Privatization Barometer.

1	A kezdeményező Békesi László korábbi pénzügyminiszter volt. A javaslatot azonnal felkarolta az akkor már kormányon kívüli SZDSZ is (→8.2.4.).
2	A Gordon Brown vezette munkáspárti kormány azt ígérte, hogy ha a 2010-es választás után hatalmon marad, akkor négy éven belül felére csökkenti az akkor 12%-os hiányt, amit részben 14 Mrd ₤ összértékű adóemelésekből, részben 16 Mrd ₤ privatizációs bevételből finanszírozna. A lóversenyfogadásra specializálódott Tote fogadóiroda, illetve a dartfordi alagút- és hídrendszer eladásából, továbbá a La Manche-csatorna alatti alagút és az URENCO Group urándúsító állami részesedésének értékesítéséből, valamint a diákhitel-állomány egy részének piacra dobásából összesen 3 Mrd-ot reméltek, további 13 Mrd-ot pedig az önkormányzatok gyűjthettek be, a tervek szerint, ingatlaneladásokból (NG, 2009. okt. 13.). De nem ők nyertek… A győztes Konzervatív Párt sokáig hallgatott privatizációs terveiről. Csak 2013 nyarán került elő az a javaslat, hogy a 150 ezer alkalmazottat foglalkoztató, 1969-től Királyi Posta Rt. (Royal Mail Holdings plc) néven működő társaság részvényeinek többségi részesedését – de maximum 60%-ot – a tőzsdén dobják piacra. Ezt az ígéretüket be is tartották, és megtörtént az URENCO eladása is. 2014 elején a brit kormány nagyszabású ingatlaneladási kampányt is beindított, 2015 elején pedig a diákhitelek finanszírozásával foglalkozó pénzügyi vállalatot, valamint az állami vérellátó céget, a Plasma Resources UK-t privatizálták. A 2015-ös választások előtt David Cameron miniszterelnök megígérte, hogy ha győz, el fogják adni a Lloyds bankház maradék állami tulajdonú részvényeit is. Ez a tranzakció időben megcsúszott, viszont 2015 nyarán a győztes konzervatív kormány hozzákezdett a 2008–2009-ben állami erőből feltőkésített Royal Bank of Scotland újramagánosításához.
3	2010 nyarán az orosz kormány 2011 és 2013 között 29 Mrd USD bevételt remélt néhány óriás cég (pl. Szberbank, Transznyeft) kisebbségi pakettjének eladásából (Gereben, 2009; HVG, 2010. aug. 7.). Később Elvira Nabjullina gazdaságfejlesztési miniszter már $ 32 Mrd-os programról beszélt, amelyben bankok és pénzintézetek (VTB, Szberbank, AIZhK, Rosselkhozbank), energiacégek, az Aeroflot, sőt az állami vasút kisebbségi részvénycsomagjainak külföldi értékesítéséről is szó esett (VG, 2010. nov. 22.). Újabb fél évvel később Medvegyev elnök a privatizációs előkészületek felgyorsítására adott utasítást. Az elnök felszólította a kormányt, hogy augusztus 1-jéig módosítsa a privatizációs listát, ugyanis a terv „túlságosan szerény". A cél az évi 32 Mrd dolláros bevétel, szemben a korábban három évre elvárt 29, illetve 32 Mrd-dal (The Moscow Times, 2011. júl. 18.). Végül csak egy igazán nagy tranzakció történt: 2012 szeptemberében a kormány piacra dobta a részben már privatizált Szberbank 7,58%-os pakettjét, amin 5,2 Mrd USD bevételt realizált (HVG, 2012. szept. 29., lásd még Malle, 2012). 2016 februárjában, amikor az olajárak minden korábbinál alacsonyabb szintre zuhantak vissza, Putyin elnök ismét elővette a privatizációs „fegyver”-t a költségvetés szanálására. Az eladására szánt cégek között volt az Aeroflot, a Rosneft, a VTB, az állami vasúttársaság stb. Végül az első komolyabb cégeladás 2016 júliusában történt: 818 M $-ért az orosz állam 10,9%-os részesedést adott el a tőzsdén jegyzett, Alrosa nevű gyémántfeldolgozó cégből, amely a maga műfajában a világ legnagyobb vállalata.
4	2,5 Mrd € bevétel reményében elsőként a nemzeti vasúttársaság, a Hellenic Postbank, az OPAP szerencsejáték-szervező és a DEI áramszolgáltató eladása került napirendre. A tervek között szerepelt még két kaszinó állami részesedése, a pireuszi és a szaloniki kikötőt üzemeltető társaság és az athéni vízművek értékesítése. Összességében 1 Mrd €/év bevételt ígért a kormány. 2011 márciusában már arról volt szó, hogy az IMF és az EU által jóváhagyott program szerint Görögországnak 2015-ig legalább 50 Mrd €-nyi privatizációs bevételt kell „kitermelnie” (a tervek részleteiről lásd Visvizi, 2012). 2015 januárjában a Sziriza párt hatalomra jutása után az új görög kormány demonstratíve feladta a korábban vállalat privatizációs kötelezettségeket, majd 6 hónappal később ismét egy 50 Mrd €-s privatizációs csomagot vállalt be. Ténylegesen 2011–2015 között a privatizációs bevétel nem érte el az 5 Mrd €-t sem, a tőkeemeléses bankmentések miatt pedig az állam meghatározó tulajdonos lett több nagy magánbankban is. Ugyanakkor fontos siker volt, hogy 2015 nyarán egy német üzemeltető cég, a Fraport vásárolta meg 14 regionális repülőtér működtetési jogát, a pireuszi kikötő részvényeinek 67%-át pedig egy kínai állami cég vette meg 2016 tavaszán.
5	Spanyolország az állami szerencsejáték-vállalat 30, a repülőterek és az azokat üzemeltető vállalatok 49%-ának értékesítését határozta el (MTI, 2010. dec. 1.).
6	A szlovák Nemzeti Vagyonalap 6 távfűtőmű, 17 autóbusz-vállalat, a Slovak Telekom, a pozsonyi tőzsde, illetve a bártfai és a szliácsi gyógyfürdők állami tulajdonrészének teljes vagy részleges eladására tett javaslatot (MN, 2010. dec. 24.). Két hónappal később a szlovák kormány konkrét döntést hozott 6 villamos erőmű eladásáról (www.mno.hu, 2011. febr. 9.).
7	December végén kiszivárgott, hogy a cseh kormány a III. pilléres, vegyes nyugdíjrendszerre való áttérés ürügyén kívánja ismét felfuttatni a privatizációt. Zdenek Zajicek helyettes pénzügyminiszter szerint a megmaradt állami vállalatok eladásából több százmilliárd korona bevételre is szert tehet az államháztartás (www.portfolio.hu, 2011. jan. 2.).
8	Románia 2011-ben az IMF-fel, 2013-ban pedig az EU-val kötött megállapodásban vállalta, hogy energetikai, közlekedési, távközlési cégek, valamint a Posta privatizációjából 2-3 Mrd eurós bevételre fog szert tenni. Ezekből a tervekből 2013 végéig csak nagyon kevés valósult meg (pl. Romgaz, Nuclearelectrica).
9	2011 októberében az euróválságról folyó döntő jelentőségű brüsszeli tanácskozáson Berlusconi miniszterelnök arra tett ígéretet, hogy három éven belül 5 Mrd eurónyi állami vagyont fognak privatizálni (MTI, 2011. okt. 26.). A Monti-kormány 2012 júniusában ennél sokkal nagyobb volumenű és konkrét kötelezettségvállalást tett: év végéig 30 Mrd € értékű állami vagyont értékesít, a következő öt évben pedig összesen 200 Mrd €-nyit, hogy lefaragja az akkor közel 2000 Mrd € államadósságot (http://www.portfolio.hu/tool/print/3/168796). 2015 októberében végül az olasz állami posta 39%-át a kormány tényleg tőzsdére vitte, és ebből 3,4 Mrd €-t realizált.
10	2012 februárjában Írország megegyezett az őt megsegítő három szervezettel (EU, IMF, ECB) arról, hogy rövid időn belül 3 Mrd € értékű állami vagyont fog privatizálni. A név szerint említett cégek között volt az állami gázszolgáltató (Bord Gais) két divíziója, az ESB néhány villamos erőműve, az Air Lingus légitársaság 25%-a, valamint a Coillte erdőgazdálkodási cég (Financial Times, 2012. febr. 23.).
11	2012 októberében a lengyel kormány mintegy 5 Mrd złoty (342 milliárd forint) értékű privatizációs célt fogalmazott meg 2013-ra. A terv az volt, hogy a „Lengyel beruházás” névre keresztelt fejlesztési csomag keretében a kormányzat az állami vállalatokban tartott tulajdonjogát az állami fejlesztési banknak, a BGK-nak adja át. A bank ezt követően eladja a részesedést és a befolyó tőkét fedezetként felhasználva 5-7-szeres mértékben von be piaci forrást. A kormány a legtöbb állami vállalat esetében hajlandó lesz megválni a teljes tulajdonjogtól, ám a stratégiai fontosságúnak ítélt vállalatokban 27–30%-os részesedést tart meg (MTI, 2012. okt. 13.). A 2015-ös választások után az új kormány mindezeket a terveket leállította, visszavonta.
12	Ciprus 2012 novemberében állapodott meg a nemzetközi pénzügyi intézményekkel az állami távközlési vállalat, villamos erőművek és egyes kikötők privatizációjáról, de azonnali határidőt egyikre sem vállalt (http://english.sina.com/world/2012/1123/530088.html). Amikor Ciprus 2013 tavaszán 9 Mrd €-nyi hitelt kapott az euróövezet országaitól, 1,4 Mrd €-nyi privatizációt vállalt (NSZ, 2013. ápr. 13.). A szándék megvalósulása igen lassan haladt, egyebek között azért is, mert a ciprusi parlament 2014 februárjában leszavazta a kormány privatizációs terveit (MTI, 2014. febr. 27.).
13	2013 nyarán, az ország EU-csatlakozását követően, a horvát kormány bejelentette, hogy privatizálni kívánja az ország egyik nagyobb bankját (Hrvatska poštanska banka – HPB), valamint egy közepes méretű biztosítótársaságot (Croatia osiguranje). 2019 nyarán azért indított a horvát kormány újabb privatizációs kampányt, hogy az államadósságot leszorítsa az euró bevezetéséhez szükséges szintre. A kormány azt ígérte, hogy eladja részesedését azokban a vállalatokban, amelyekben mindössze néhány százalék tulajdonjoggal rendelkezik.
14	Japánban 2015-re ígérték a sokszor elhalasztott postaprivatizáció beindítását, amitől 40 Mrd USD bevételt vártak. Végül csak egy ennél kisebb, 12 Mrd USD bevételt eredményező IPO-ra került sor november elején, amely a japán posta három alvállalatát érintette (Japan Post Holdings, Japan Post Bank, Japan Post Insurance).
15	The New York Times, 2012. júl. 16.
16	Feloldottunk minden korlátozást az állami cégek privatizációja előtt; bármely cég magántulajdonba adható – jelentette ki novemberben Mjasznyikovics miniszterelnök egy nyilvános üzleti fórumon. A kormányfő hozzátette, hogy nem a cégértékesítésből befolyó bevételt tekintik a legfontosabbnak, az nem azonnali kiadásokra kell. „A privatizált cégek fejlesztése, új befektetések és új technológiák alkalmazása, a világgazdaságba való integráció, ez számít” – mondta (MTI, 2012. nov. 17.). A valóságban azonban még 2021-ig sem történt érdemi fordulat.
17	2013 áprilisában a szlovén bankrendszer megingása nyomán merült fel az a lehetőség, hogy az ország 3 Mrd € EU-hitelt kapjon. Ezt akkor az új miniszterelnök, A. Bratusek visszautasította, és alternatívaként merült fel a privatizáció, amiből 1 Mrd €-s bevételt vártak. Név szerint a második legnagyobb bank, az NBKM, a Telekom Slovenija, az Adria Airways, a Gorenje, az ELAN eladása merült fel.
18	A kiszivárogtatott hírek szerint a francia kormány mintegy 20 Mrd €-nyi privatizációs bevétel elérését tűzte ki célul a 60 Mrd €-s állami vagyon pakett terhére (NSZ, 2013. jún. 4.).
19	Nyilván nem függetlenül a kínai hatástól az óvatos reformpolitikát – melynek neve Doi Moi (kb. „megújulás” vagy „megújítás”) volt – Vietnám ugyancsak a kelet-európai összeomlás előtt kezdte el, 1986-ban. Ennek ellenére 2013-ban az állami vállalatok még mindig a GDP 40%-át adták, és jelentős arányban állami kézben voltak a bankok is (The Economist, 2013. okt. 19.). Nem járt sok sikerrel a vietnámi kormány azzal sem, amikor IPO útján kisebb részvénycsomagokat próbált értékesíteni külföldi befektetőknek 400 erre kijelölt állami cégből. Ezt a politikát 1992-től kezdve „társasággá alakítás” néven (angolul: equitisation) emlegették – gondosan ügyelve a „privatizáció” kifejezés elkerülésére. Más források szerint 1986 és 2013 között az állami vállalatok száma Vietnámban 12 ezerről kb. 3000-re csökkent, de úgy, hogy kb. 1000 cég 100%-os állami tulajdonban maradt. Bizonyos szektorokban az állami cégek részesedése 80% felett maradt (pl. telekommunikáció, műtrágyagyártás, szénbányászat, villamosenergia-ipar, vízgazdálkodás, biztosítási szektor). 2017 elején a kormány elkötelezte magát a bankprivatizáció mellett is, feloldva a korábban külföldiek számára megszabott 30%-os felső korlátot.
20	Mint utólag bebizonyosodott, ez inkább csak üres ígéret maradt.
21	A 200 állami tulajdonban lévő nagyvállalatból négy év alatt összesen egyet „privatizáltak” – beolvasztották egy másik állami vállalatba. Amikor 2018-ban pályázatot írtak ki az Air India privatizációjára, egyetlen ajánlat sem érkezett (The Economist, 2018. jún. 9., 60).
22	A négynapos szavazáson a mobiltelefon-tulajdonosok 10%-a vett részt, a támogatók aránya 56% volt. A telefonkészülék-tulajdonosok két lehetőség között választhattak: 1) több külföldi beruházás; 2) adóemelések és megszorítások (http://www.abc.net.au/news/2015-02-05/mongolia-approves-foreign-investment-in-sms-referendum2c-point/6071276).
23	HVG, 2015. dec. 12.
24	Ez a szándék végül 2019 decemberében realizálódott. A szaúdi állam 25,6 Mrd USD bevételt realizált a tranzakció során, amely minden idők legnagyobb értékű elsődleges tőzsdei kibocsátása volt (IPO).
25	The Economist, 2014. jan. 11.
26	www.napi.hu, 2021. máj. 24.